村级债务形成原因及其对策

□文/罗凯洁

（云南省保山市昌宁县审计局 云南·保山）

村级债务是村委会或村集体经济组织在管理公共事务，发展经济过程中形成的各种公共管理债务和经营性债务。当前村级债务问题已成为“三农”工作的一个核心问题，是当前农民负担反弹和影响农村社会稳定的最大隐患，事关巩固农村税费改革成果的关键，以及社会主义新农村建设的稳步推进，村级债务的形成由来已久，原因复杂多样，既有发展中积累的债务也有因决策失误、管理不善等主观原因形成的债务，最后形成村级沉重的经济负担。

一、村级债务的现状及特点

就昌宁县而言，当前主要有以下特点:

（一）涉及面广、数额较大。全县13个乡镇共125个村（居）民委员会，有117个村负债。除义务教育外的公益性债务中，负债最高的村达86.46万元，最低的村0.126万元。按债务高低划分:50万元以上14个村，30～50万元17个村，20～30万元 15个村，10～20万元 29个村，10万元以下42个村。

（二）债务构成复杂。有银行等金融部门和财政部门的借（贷）款，有搞基本建设尾欠的工程款，有应付而未付的村级内部债务，有尾欠乡镇政府的各项上交款项。

（三）呈恶性循环之势。一是全县多数村只能维持基本公共事务运转，无力化解债务；二是贷款利息不断增长，老债不能按期偿还，利息却不断堆积，有很多利息转为本金，滚雪球式的越滚越大，从而造成负债的恶性膨胀。

（四）带来诸多负面影响。沉重的债务使得农村经济社会发展步伐放慢，农村工作举步维艰。就目前情况看，由村级财务状况恶化带来的种种负面影响越来越明显地表现出来。一是村级组织职能弱化。该办的事办不了，有的甚至处于瘫痪状态；二是制约了农村经济的发展，有的村拆东墙补西墙，甚至向农民乱收费，挫伤了农民的生产积极性；三是导致社会不稳定因素增加。村级在债务和赤字的压力下，将全部精力放在“抓收入”、“躲债务”上，无力顾及其他日常工作和经济事业的发展。

二、村级债务形成的原因

根据昌宁县的情况，当前村级债务形成的原因主要有以下方面:

（一）村集体经济基础薄弱，为保正常运转而形成债务。实行家庭联产承包责任制后，随着农村经济体制改革的不断深入，截至2002年，原村集体所有的土地等资源性资产和经营性资产的使用权已几乎全部转让或拍卖，村级没有了经营性收入来源。农村税费改革以后，取消了村级向农民收取的“三提五统”，村级运转经费全部依靠财政转移支付资金维持，村集体经济实力薄弱，公益事业难以兴办，村级服务功能也难以发挥，只得靠负债来保持正常运转。

（二）村级财务管理不规范，非生产性开支大而增加债务。在村级财务不实行委托代管前，很大部分村财务管理不规范，制度不健全。有的村干部人人收钱、人人管钱、人人用钱；有的村年初无预算，年终无决算，用钱无度，使生产性开支出现“无底洞”；有的开支不亮家底，“白纸条”代发票，个人说了算；有的村干部挥霍浪费，轻易拍板，乱开支等现象监管不力等等不良现象，也造成了不小的债务。

（三）农民尾欠税费上缴款，村为完成上级任务而带来债务。一是前几年由于农民负担相对较重，农业效益相对较低，农民生产成本相对较高，再加上自然灾害等原因，不但不能增收，有时不亏本，也无力交税费；二是少数农民群众义务观念淡薄，拖欠、抵赖、逃避甚至抵抗合理上缴；三是由于部分村干部报酬低，工作不实，力度不大，收缴不力。这样，农户尾欠上缴款恶性循环，越滚越大，越收越难。村级为完成上级任务，只得借款上缴，债务的“雪球”越滚越大。据统计，昌宁县村级负债中有1，437万元是因农民尾欠而形成的，村均11.5万元，人均达46.40万元。

（四）基础设施建设项目资金不足产生的债务。一些村组实施基础设施建设中，有些超计划项目无资金来源，由于村级无力配套资金，只有靠向农民集资，向金融机构借贷，一方面使农民负担加重；另一方面增加了村级债务。

三、当前化解债务的主要困难

化解村级债务，上级有过部署，基层也一直在积极探索，取得过一定效果。但当前化解村级债务工作还面临着新的困难和压力。

（一）债务数额不断增加。全县村级债务中的贷款利息不断增加，即使不增加新债，村级没有资金进行结息，致使利息滚为本金，越滚越大，使得债务数额继续上升。

（二）化解的途径越来越少。随着形势的发展，以前的化解措施和办法效力降低了。如盘活资产还债，村集体资源资产能卖的卖、租的租，拍卖、租赁经营权一般都在8～30年，甚至更长。靠盘活资产资源偿债的空间有限。

（三）化债缺乏资金来源。大多数村集体经济发展举步维艰，缺乏经济增长因素，偿债能力差，且税费改革后由于村级收入来源减少，导致开支缺口增大。

（四）债务硬，债权软。目前，村级债务能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头”，越往后越难化解。村级债权70%左右是农户欠款，欠款农户有的已迁出，有的缺乏偿债能力，有的不愿偿债，相当部分债权可能成为呆账、死账、悬账。

（五）暂缓清欠政策增加了化债难度。《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的意见》规定“暂停向农民收缴农村税费改革前的税费尾欠”后，一直没有出台相应的解冻清欠政策，而税费尾欠户一分不少地领取了惠农补贴，给欠债农民造成一种侥幸心理，认为国家政策好，能拖一天是一天，说不定哪天国家就免了。

（六）部分干部对化债工作认识不足，农民还债意识淡薄。部分干部工作不主动，怕担风险。一些基层干部认为，化解村级债务是相对普遍的问题，必须等上级给政策出说法。如果上级没有统一说法，化解起来非常棘手不说，弄不好费力不讨好，不如做其他工作出成绩。还有一部分基层干部“新官不理旧账”，认为村级债务是历史问题，又不是自己造成的，只要自己不出现新债务就行了。农民还债意识淡薄，得过且过。一些欠债农民“欠债有理，守法吃亏”心理作怪，认为现在国家重视“三农”工作，不仅免税还发补贴，欠村里那点钱就挂账挂着吧，还有农民攀比心理严重，认为欠债又不只是自己一家，别人不还，自己就拖着，过一天算一天。

四、化解村级债务的对策和措施

村级负债，在很大程度上为支撑农村经济的快速发展，提高农民的生活品质发挥了一定的积极作用，也是为探索社会主义新农村建设路子而不得不交的学费，它的出现是一种必然。因此，对待负债应该区分成因、内启动力、外借拉力、上下联动、辨证施治。就当前村级债务的实际情况，笔者认为应从以下六个方面来化解或控制:

（一）加强领导、强化责任。一是成立领导小组，落实责任。要建立目标考核、严格奖惩的化债工作机制，把化解村级债务作为当前农村工作的一项重要而紧迫的任务，切实抓紧抓实抓出成效；二是部门配合，协同作战。农业、财政、金融、监察、审计等部门，要充分发挥职能作用，切实履行职责，加强对农民负担和村级化债工作的协调与指导，保障此项工作的顺利进行；三是积极稳妥进行，确保农村社会稳定。农民负担和村级债务涉及到农民的切身利益，此项工作必须严格执行减轻农民负担各项政策和严格的化债工作程序，做好扎实细致的群众工作，防止侵害群众利益的事件发生，维护农村社会稳定，为社会主义新农村建设提供良好的政治环境。

（二）搞好宣传，提高认识。村级债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影。涉及到干部和群众的利益，涉及到债权债务的相互联系。化解村级债务涉及面广，政策性强，工作量大，矛盾集中，许多问题解决起来难度大，加之不少干部怕面对，能回避就回避。要妥善化解村级债务，首先要解决思想认识问题。一要改变政绩观念，这是最关键的，要树立“减负就是增收，化债就是政绩”的观念，将化债工作纳入干部考核的重要内容；二是要统一各方对化债工作的认识。对化债工作，干部和群众的认识和要求距离大，甚至对立。群众主要想的是“清理账务”，减轻负担，拿回本金。干部主要想的是“清收欠款”，减轻压力，甩掉包袱。要以清财为突破口，坚持以清财带动化债，充分调动干部、群众化债的积极性；三是村干部要从维护农村改革、发展稳定的大局出发，立足实际，积极寻求化解办法。要树立减一分钱都是化债的思想，充分领会减一分钱的村级债务就可以化解一分怨气、消化一分矛盾、理顺一分情绪之间的关系。

（三）清收还债。建议国家出台“解冻清欠”政策，由村级组织清收债权化解村级债务。

（四）发展经济，拓宽偿债环境。发展经济，增加收入是化解村级债务的治标之策。一是加快农业产业结构和农村产业结构的战略调整，大力发展高效农业、特色农业，引导农民走产业化经营之路，提高农民组织化程度，提高农民参与市场竞争的能力，进一步促进农民增收；二是大力发展集体经济，各乡村应因地制宜，拓宽思路，充分利用区位优势、资源优势、组织优势，采取灵活多样的经营方式和开发模式，增强集体经济自身的“造血”功能，增加集体收入，为化解村级债务创造一个宽松的经济环境。

（五）防范和控制新债。加强村级财务管理，制止新债发生。当前，要以全面推行村级会计委托代理服务工作为契机，由乡镇村财乡管办对村级账务、资金实行“双代理”，不断规范村级财务管理，提高理财水平。一是建立健全村级民主理财制度。成立村级民主理财小组，对村级财务进行审核，坚持村务公开，强化村级财务监督管理；二是建立村级财务预决算制度。年初，按照量入为出、收支平衡的原则，编制村级财务收支预算，报乡镇人民政府审批。预算方案一经批准，严格按预算计划执行，年度终了，办理村级财务决算，并及时向群众公布，接受监督；三是规范兴办公益事业行为。兴办村内公益事业，要按“一事一议”的原则，充分考虑集体经济的承受能力和农民群众的意愿。未经村民代表会议讨论同意，村集体一律不准举债办企业和兴办公益事业。

（六）逐步化解旧债。“化债”的基础是“清债”。化解农村债务，应在对已有的债务进行清理核实的基础上，分别寻求化解债务的办法。分类指导开展化债的具体操作工作。一是结对抵冲销债。对村集体与单位或个人之间形成的三角债或多角债，在自愿协商的前提下，鼓励债权人、债务人自愿结对，协商互抵，相互置换，冲销集体债务；二是对银行、信用社借款实行停息挂账，逐步还本，控制新债增加；三是政府投入助化债。要按照工业反哺农业、城市支持农村、公共财政向“三农”倾斜的要求，加大对村级资金的投入。

五、结论

村级债务的形成不是一朝一夕所致，而是新中国成立以后，在漫长的社会主义事业建设中，各级为了改善农民群众的生产、生活条件，举办各种生产性公益事业和非生产性公益性项目向银行等部门借贷款而积累起来的。从另一个角度看待这些债务的形成，也能体验到在社会发展过程中，对当时当地的社会举办这些项目并能够弥补当时的财力不足。现在，我们国家逐步富裕起来了，农村税费改革后，有能力减免农业税等各种负担，同时还给农民种粮补助等支农惠农资金，所以现在有能力动员各方面力量，以发展农村社会经济为主，争取各级支持，逐步化解村组债务。

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