加强公共支出预算绩效管理若干思考

□文/杨莉炯

（上海市青浦区审计局 上海）

随着我国市场经济体制改革的逐步深化，财政部门围绕建立符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架展开了一系列的改革。如何加强公共支出预算管理，提高公共支出的效益，已成为财政管理工作的一个重要课题。

一、公共支出预算管理存在的问题

1、预算编制不科学、不完整。预算编制是预算管理的源头和关键。科学、系统、合理地编制预算是确保预算核心地位的基础。当前，在预算编制中主要存在着以下问题：一是预算编制缺乏完整性。目前，财政部门未将全部资金纳入预算管理，没有实现“收入一个笼子”，从而导致了一部分资金游离于预算管理和监督之外，难以对部门预算单位的全部资金使用情况实施有效的监督和控制。同时，预算执行中随意性大、追加追减的现象较普遍。二是预算编制方法不够科学。根据预算法的规定，部门预算应按照“人员经费按实际，公用经费按定额，专项经费按需要”的要求来编制。目前，预算的定员、定额严重脱离实际，从而造成公用经费支出在专项中消耗或挤占专项。同时，在项目预算编制过程中，仍未摆脱“基数法”的影响，仍依赖于财政部门与经费申请部门之间的讨价还价，这种预算编制方法固化了财政资金在部门间的分配格局，使预算安排脱离实际。

2、预算资金支出效率不明显。目前，政府在编制预算时，很少考虑资金使用后应取得怎样的效果和效益，更没有明确相应的管理责任。财政支出效率不明显，基于以下原因：第一，“吃饭财政”。财政首先保障的是“吃饭经费”，也就是基本支出。基本支出是按部门的编制数来确定的，但该部门机构的存在是否必要，应当养多少人，提供的公共服务是否有效，财政部门无权参与和评价。由于政府职能转变不到位，行政事业机构日益增多，财政供养人口不断增加，基本支出比重居高不下。这种财政资金优先安排能力已无法适应经济社会的发展；第二，年底“突击拨款和花钱”。目前，财政部门按照收付实现制实行“以拨列支”，一经拨款即视为支出。但事实上，财政列支后，不少资金仍沉淀在财政部门设立的各个专户或部门预算单位里，形成很多隐藏性财力资金。一些预算单位在申报项目预算时随意性较大，对项目的可行性论证不多，只想着争预算、争盘子，致使一些项目到年底了都未实施；而财政部门为了考虑预算支出的执行率，不得不先在各资金专户中列支。这种现象在很大程度上削弱了预算的约束力和预算执行的严肃性。

3、支出追责问效制度不健全。在现行预算资金分配模式下，财政部门和预算单位都把精力集中在钱要投到哪里，怎么投入。对预算执行过程中要完成什么，要达到什么效果，却关注很少，甚至从未关注。在预算编制时，往往是哪里问题严重，就增加预算拨款，很少考虑支出的绩效。这种机制的存在，使得各部门谁也不愿意少花钱把事情办好。在预算支出执行过程中，由于缺乏投入资金与部门资金使用绩效之间的关联信息，财政部门很难追问支出效益和效率。同时，对公共支出效率没有科学的评价指标和手段，没有将绩效评价结果作为部门业绩或领导干部履职情况加以考核，没有触及部门的利益和领导的升迁，从而造成：财政和部门预算单位只管资金投放、不问投入效果，只管使用合规、不问效益大小，只强调支出的财务责任、不评价项目的执行效率与质量。

此外，由于预算各个环节缺乏透明度和公众参与机制，长期以来，预算管理的整个流程都不能及时公布信息，公众缺乏了解和参与预算编制与执行的渠道，缺少足够的知情权，由此造成社会监督无法发挥应有的作用。

上述问题的存在归根结底在于传统的预算管理模式只注重投入，不注重产出，这就需要我们打破常规，在公共支出预算中推行绩效管理，以此来提高预算支出的透明度，提高预算资金的使用效益。

二、公共支出预算绩效管理的现实意义

1、有利于强化预算资金的科学化、精细化管理。预算绩效管理强调的是政府预算必须建立在可衡量的绩效基础上，通过一系列评价指标、标准和方法，对支出项目进行评价，将评价结果作为资金使用部门增减预算的重要依据。这样，才能有效化解财政资金需求的无限性与供给的有限性之间的矛盾，更能强化政府预算安排与支出执行的责任，促使政府向增收节支并重、开源节流的科学化、精细化管理模式转变。

2、有利于优化财政支出结构，更好地解决民生问题。加强预算绩效管理，可以有效地判断财政支出结构的合理性和有效性，将部门职能、事业发展规划与财政资金的使用严格限定在公共产品的供给方面；有效防止财政支出的盲目性和随意性，压缩那些预期绩效差、重复建设的支出项目，将更多的资金投入到民生领域，提高财政支出活动的效率性。

3、有利于加强监督，提高财政资金使用透明度。实行预算绩效管理，可以通过规范化、制度化的渠道获得财政资金使用的效益、效果与效率情况，获取改善民生、促进社会事业发展等方面的信息，这有利于全面掌握财政资金投入、使用、预期目标的实现情况，有利于满足管理者和公众对财政资金使用过程进行有效监督的信息需求，有利于提高财政资金分配和使用中的透明度。

三、加强公共支出预算绩效管理对策建议

1、建立以绩效为基础的预算管理体系。一要加快构建完整统一的公共预算体系。党的十八大报告明确指出：要加强政府全口径预算决算管理制度监督。只有全部政府收支纳入完整统一的公共预算体系下，广大人民群众才能谈得上真正监督政府支出的绩效；二要以绩效管理为核心，进一步优化预算管理流程。首先，要科学设定绩效目标。预算单位要根据部门职责及事业发展规划，科学、合理地测算资金需求，编制预算绩效计划，报送绩效目标；其次，要严格审核绩效目标。财政部门要切实履行审核职责，对于绩效目标不符合要求的应令报送单位调整、修改；再次，要清晰批复绩效目标。财政预算经人代会审查批准后，财政部门应在单位预算批复中同时批复绩效目标。批复的绩效目标应当清晰、可量化，以便对照比较；最后，要建立跟踪监控机制。在预算执行中，财政部门要建立绩效运行跟踪监督机制，定期采集绩效运行信息并汇总分析，纠偏扬长，促进绩效目标的顺利实现。

2、加强预算编制管理，提高预算活动效果。预算编制是预算管理的首要环节。预算编制的好坏直接影响着预算执行结果。一要严格编制综合预算，实现预算的完整性。要将部门预算单位的事业收入、上级补助收入、历年结余资金等全部纳入预算管理，以实现预算编制的完整性，从而有效监督和控制部门预算单位全部资金使用情况，保证财政部门合理调控财力；二要制定科学合理的经费定额，提高预算编制的准确性。制定科学的定员定额标准，是保证政府预算科学性和法制性的前提。在编制部门预算的过程中，要根据部门的职责范围，合理确定经费定额，严格区分综合定额和单项定额。定额标准确定后，无特殊情况一律不得追加预算资金，以维护预算的严肃性；三要以项目库为依托全面推行中期预算管理，以绩效为依据滚动编制政府预算。各部门单位可以根据与政府五年计划目标相一致的各自战略规划和事业发展规划来建立部门滚动项目，编制中期预算，将中期预算与年度预算紧密结合，使部门的战略规划与年度工作计划的制定、年度部门预算紧密结合。

3、引入公民参与机制，增强预算的公开性和透明度。预算公开可以使纳税人直接了解预算活动，通过各种参与形式直接表达自己的偏好、意愿，以此形成政府预算活动的绩效标准。每年公开的审计工作报告都对财政预算执行中存在的问题进行了揭示，这些都将推行预算公开机制、提升财政预算透明度提上了议事日程。增强预算透明度，改善政府绩效管理的一个有效途径是引入公民参与机制。通过召开听证会、座谈会、论证会、民意调查、列席和旁听等多种方式让公众参与预算，提高预算的科学性、合理性和规范性，有效发挥公众参与预算的积极作用，将政府预算活动纳入特定的公共过程中，充分赋予公众应有的知情权。

4、完善公共支出绩效评价制度，提高公共支出效率。公共支出绩效评价的核心是强调公共支出管理中的目标与结果及其结果有效性的关系。为此，必须完善公共支出绩效评价制度。一要明确绩效评价主体。绩效评价主体应实现多元化发展，可以由财政部门、审计监督部门和社会中介机构共同参与。审计监督部门应扩大绩效审计范围，将绩效审计与公共支出绩效评价对接，对部门的具体支出进行评价；二要拓展绩效评价范围。本着先易后难、分步实施的原则，渐进式地推进。在总结项目支出绩效评价的经验上，将其与部门预算改革中的项目库管理相结合，试编绩效预算，再逐步完善，从而形成与绩效评价良好的互动关系；三要科学设置绩效评价指标体系。应在统一的框架内建立不同层次的绩效评价指标体系。同时，在制定指标体系时，要充分吸收专家和社会公众的意见，使指标设置既通用可比，又便于操作。

5、建立绩效评价结果应用机制，强化追踪问效。一是应将绩效评价结果与预算资金分配结合起来，优化资源配置。对评价结果较好的项目及承担单位在安排下一年预算时予以适当照顾；反之，则应要求项目单位陈述未能实现绩效目标的原因，无正当理由，相应削减下一年度的预算。二是落实责任追究制度。加强对项目具体执行行为和直接负责人的监督制约，增强绩效评价结果的约束力和权威性，要将绩效评价结果作为部门年度目标管理考核及干部年度考核和职务升迁的重要参考依据，强化责任意识，确保预算绩效管理改革的稳步实施。三是要形成“鱼缸效应”，适时向社会公开绩效评价结果。要将政府和公共部门的活动像鱼缸里的鱼一样时刻置于社会的广泛监督之下，促使财政资金在分配和运用上更多地体现民意，更好地为民众理财。■