试论人民陪审员制度的司法民主性改革

陈楚钿

（南华工商学院，广东 广州 510507 ）

人民陪审员制度是指在我国审判活动中吸收人民群众直接参与审理案件的一项司法制度，确切说是指在我国司法机关中依照法定的条件和程序吸收普通公民作为非职业法官，让他们代表人民群众在人民法院参加合议庭审判活动的一项司法措施。

一、人民陪审员制度的历史和现状分析——仍需进一步改革

人民陪审员制度本质上起源于英美法系中的陪审团制度，可以说是参照了前苏联的人民陪审员制度，而前苏联是以英国的陪审团制度为模式建立了自己的陪审制度。从历史上来讲，早在新中国的成立之初，1954年宪法及后来的人民法院组织法就建立了人民陪审员制度，起到了较为有限的司法和社会效果。

十年动乱时期，这项陪审制度荡然无存，直到1978年后我国进入拨乱反正和全面改革时期才得以恢复。但在实践中，它的作用也迅速弱化：在立法方面，1982年的宪法以及随后通过的民事诉讼法（试行），一改过去“实行人民陪审员制度”的法律原则，仅对陪审制作了一般性的规定；司法实践中的陪审制则出现了“存而不用”或“陪而不审”的形式主义局面，这些造成很长时期内人民陪审员制度仅具备了象征意义。

进入新世纪以来，由于人民群众民主意识的加强和政治体制改革的推进，使得人民陪审制度的价值倍受关注。2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（自2005年5月1日起施行），这标志着经过社会各界不断努力探索，人民陪审员制度的发展有了新的契机，迈入了一个新的阶段。至今，人民陪审员制度在各地基层都展开了有益的实践，人民陪审员队伍也已经成为我国基层司法民主和政治民主建设的一支重要力量，例如2012年人民陪审员数量达到8.5万人，参审案件148.7万件。但这项制度依旧处在不断改革探索之中，因为在实际运行中仍存在诸多问题，甚至在法律界产生了“废存”之争。

客观地从历史发展来讲，尽管在案件的审理等方面发挥了一定良好作用，但从总体情况看，人民陪审员制度在实践中起到的社会功能与其应当发挥的效益之间一直存在很大的差距。或者说，人民陪审员所发挥的维护公众权利的功用依然跟不上广大人民群众的较高期望。

新时代的发展要求我国司法制度进行适应性变革，社会主义民主也必须进一步地深化，从设立的初衷出发，推进人民陪审员制度的司法改革势在必行。

二、人民陪审员制度应回归内在本源价值——司法民主性

从人民陪审员制度的自身发展的曲折轨迹可以知道，它的实际运行与其建立的基本理念总是存在一定的背离，或者是弱化这种理念。这种情况导致了从根本上就无法良好地实现人民陪审制的最基本的价值功能，所以才会一直存在各种难以完善的问题。实行人民陪审的基本理念在于：作为一种陪审制，建立和存在的功能意义应包括司法民主价值和司法工具价值两方面，其中，司法民主价值应当是最基本的和第一位的，陪审制的司法工具价值则是在其司法民主价值实现的过程中而达成的。

总的来说，人民陪审员制度的司法民主性价值应当包括下列几点内涵：体现和实现社会主义民主——由人大任命的人民陪审员代表人民参与审判，体现人民司法的人民性，体现人民的国家主人翁地位，体现人民当家作主的主权原则；监督和规范司法权力的行使——人民群众监督法院审判工作，是确保司法公正的基本途径，广大人民群众通过人民陪审员制度直接参与司法过程中，可以对司法权行使进行直接的、面对面的监督，可以强化审判的透明度，对法官形成一种心理上的压力，有利于督促职业法官严格执法，促使司法进一步公开，防止“暗箱操作”等司法腐败现象。人民陪审员制度的设置，就是要通过吸收民众参与审判的机制，使审判权的行使贴近民众生活，体现社情民意，从而最大限度地维护人民群众的根本利益，促进社会和谐和法治发展——人民陪审员可以在司法机关与广大人民群众之间架起一座沟通的“桥梁”，能进一步扩大司法审判的社会效果，提升司法公信力，有利于维护社会稳定，促进社会和谐。同时，人民陪审员参与案件的审理，也是对人民群众进行法制教育、宣传法律、提高公民法治意识的重要形式。人民陪审员通过在法院工作的亲身经历，向周围群众表达自己担任人民陪审员的感受和对法院的赞誉，有利于提高法院在社会公众心目中的公正司法形象和传播法治文化。人民陪审员还可以进行个案解释及宣传工作，达到审理个案、教育一片的效果，促进审判的法律效果与社会效果的有机统一。

但根本上而言，我国这种学自英美法系的陪审制度只流于表面，对这项制度的内在价值并没有细致认真地去实现它。这导致了当前人民陪审员制度存在许多的问题，突出的有以下几方面：立法尚有缺陷，缺少宪法依据和地位，缺少完备的专门法规，现有法规存在不足和模糊；陪审员的选拔由法院院长操控，既不普选也不真正随机；陪审员的职责和权利表面上无限放大，实际上难以发挥并且界限模糊，实际操作的过程中，很大程度上取决于所在法院的态度；陪而不审、审而不决、合而不议的弊端难以避免；陪审员的选任、履职程序、陪审范围、待遇难以落实。以上这些都使得人民陪审员制度失去根基，功能上大打折扣。腾讯评论专门设一个问题“你认为人民陪审员制度是走过场吗”在网络上做了一个新闻调查，有六万多人投了票选择“是”，占所有投票数的98%，这反映了当前人民陪审员制度与人民群众期望的巨大落差。甚至于有人问：中国目前适合建立“玩真的”的陪审团制度吗？法国著名政治家托克维尔对陪审制有这样的评价：“实行陪审制度，就可以把人民本身或至少把一部分公民提到法官的地位。这实质上就是陪审制度把领导社会的权力置于人民或一部分公民之手……在我看来，陪审制首先是一种政治制度，应当把它看成是人民主权的一种形式。”应始终明确：民主是陪审制存在的基础和实现的方式，是陪审制的核心，司法民主应贯穿于陪审制始终，它是陪审制度在形成过程中内在的、最重要的根本价值。人民陪审员制度的下一步发展，应当尽快地回归到其内在本源价值——司法民主性。

三、人民陪审员制度的变革设计——司法民主性下的人民陪审员制度

在我国，对人民陪审员制度在司法实践中的发展还存在激烈争论，有些观点认为陪审员制度流于形式，应当逐步弱化，甚至可以取消；有些认为可以引进英美国家的陪审团制度来代替人民陪审员制度；还有些认为应在现有审判制度基础上完善人民陪审制。笔者认为，应当以体现和发扬司法民性价值为原则，大胆地吸收国外陪审制的优点，对现行的人民陪审员制度进行彻底的改革，至少做到以下几点：

1.恢复人民陪审员制度的宪法地位，建立“人民是最终审判者”的理念

人民陪审员制度是一种关于司法民主的基本制度，必须有明确的宪法依据。必须在现行宪法中明确规定“公民可以作为人民陪审员参与司法审判工作”，“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度。”只有在宪法这一根本法的高度去设计陪审制度，才能在社会中形成尊重审判、尊重人民陪审员、尊重人民陪审员制度的法制理念，实现“人民主权”在司法审判中的真正确立。同时，观念上学习美国，树立“人民才是最终的审判者”这样的价值理念，在思想上重视陪审制度，指导人民陪审员在实践中真正发挥其作用，使得实践中陪审员的作用越来越重要，从而改变“陪而不审”等不良的局面。

2.人民陪审员由人大机关独立选举产生，放宽限制条件，扩大选任范围

人民陪审员制度应当是维护公众权利的工具，人民陪审员首先应实现对司法审判权的监督制约，其选任方式应提高到应有地位，使之具备类似人大代表的身份和资格，独立产生并确保素质，在最终管理上归属人大机关。其实选举产生参与审理案件的“人大代表”未尝不可，只要职能上严格区别于真正的人大代表。可在各级人大常委会成立人民陪审员任选委员会，陪审员的选举可与基层人民代表的同步进行，这样做可以不断更新陪审员，使陪审员的代表范围更为宽广，并可根据案件的数量，确定当前陪审员在总人口中所占的比例。而陪审制理念的设计初衷在于控制政府权力，实现民主，而不只是为了单纯地发现事实真相或者进行理性的司法。基于这些，人民陪审员应当来自于社会公众，具有广泛的代表性和群众性，走一条平民化而非精英化的道路。在立法时，对其不能有过多的限制，否则，就有可能意味着人民陪审员更多地脱离与社会公众的联系，仅代表某一阶层人员的利益要求，使陪审员与人民群众之间产生距离，极大地挫伤普通民众参与的热情和积极性。

3.制定专门的《人民陪审员法》，完善各项陪审制度

我国现行陪审制度的法律依据主要是《关于完善人民陪审员制度的决定》，但该《决定》却不是以立法的形式表现出来的，其制度的体系性和规范性不强。而我国现行人民法院组织法和三大诉讼法对陪审制度的表述不一致，这导致人民陪审员制度在法院组织法和三大诉讼法中的地位模糊，难以操作。应该制定我国陪审制度的单行法，对于陪审制度涉及的方方面面都作出详尽的规定。这样做，一方面，可以整合法律资源，减少因法律规定分散而产生的适用上的混乱；另一方面，也有利于强化观念，增强人民陪审制度的实际可操作性，实现人民陪审员工作的规范化、制度化和法治化。

4.明确人民陪审员的权力范围、参与审案的相对独立性、案件审理范围，落实责任追究，健全监督机制

人民陪审员应完全等同审判员一样履行下列职责：审阅所陪审案件的材料；参加案件调查；参加合议庭开庭审理案件或案件的调解；参加案件的评议，并有权向院长或审判委员会就司法活动提出意见和建议。并且陪审制度适用的具体案件范围应当通过诉讼法的修改和陪审员法中明确，防止当前的随意化现象。人民陪审员在人大机构选出后，成立陪审委员会，陪审员名单由陪审委员会掌握，法院审判案件前，可委托陪审委员会随机抽取一定名额的陪审员参加审判，选出的名额应多于审判时之名额，以备控辩双方提出回避或庭审期间陪审员生病等事实出现时使用，这样做，可以防止出于各种考虑指定陪审员进行审判。在义务履行上，人民陪审员也与审判员同等，如果陪审员无正当理由不能按时执行职务或者拒绝履行，或者在错案追究上也有责任时，所在的人民法院可以报请人大相应管理机关对其予以惩罚。

［1］ {法}托克维尔.论美国的民主（下卷）［M］.董国良译，商务印书馆，1998：314.

［2］ 张莉娜.论我国人民陪审员制度的完善——从美国陪审团制度谈起［J］.法制与社会，2008，12（上）.

［3］ 金英姬.论我国人民陪审员制度的现状与完善［J］.科技信息（科学教研），2007，（36）.