皖北欠发达地区美好乡村建设的调研与思考——以利辛县为例

朱 磊

(中共亳州市委党校 马列主义基础理论教研室，安徽 亳州 236800)

皖北地区是指安徽省淮河以北的区域，包括亳州市、淮北市、阜阳市、宿州市、蚌埠市、淮南市等六个地级市。皖北地区整体经济基础薄弱，人均纯收入低于全省平均水平，属于欠发达地区。对皖北来说，加快发展仍是第一要务，工业化、城镇化水平亟待提升，同时又面临着人口、资源、环境等因素制约。如何走出一条不以牺牲粮食和农业、环境和生态为代价，推进美好乡村建设的新路子，成为事关皖北地区科学发展和现代化建设全局的重大问题。

利辛县位于安徽省西北部，是皖北的落后县，被列为国家级重点扶贫开发县。利辛县是皖北欠发达地区的一个缩影，尽管经济社会发展滞后，但是发展速度很快，当地领导干部和人民群众发展劲头很足。近几年，利辛县大力推进美好乡村建设，围绕“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的目标，走出了一条独具特色的推进美好乡村建设之路，日益成为皖北地区美好乡村建设的样板。以利辛县美好乡村建设为考察对象，思考皖北欠发达地区美好乡村建设的思路，具有重要意义。

一、美好乡村建设的理论分析

党的十六届五中全会启动新农村建设以来，新农村建设不断取得重大进展，出现新的产业、新的村镇、新的风尚，农村的经济、社会不断发展，社会管理不断加强，农民的精神面貌不断提高。然而，不可否认的是，受城乡二元结构的影响，农村发展仍然相对落后，产业支撑不强，村庄整体面貌没有大的改观，农村的规划相对滞后，房屋建设散乱，农村环境脏乱差现象仍然普遍。因此，“三农”问题仍是党和国家亟待解决的问题，是全党工作的重中之重。

当前我国已经进入工业化、城镇化、农业现代化加速推进阶段，以工补农、以城带乡的能力不断增强。由于农业是弱质产业，在工业化、城镇化加速推进的进程中，农村自然而然的落后于城市。再加上制度缺失，低廉的劳动力价格和土地征用价格，造成生产要素单向流向城市，农民的权益得不到保障。这对传统农村社会结构、农村人口变动、乡土文化传承产生巨大影响，带来了农村空心化的局面。农村空心化表现为∶农业生产缺乏吸引力，农村生活缺乏活力，村庄格局缺乏协调性，乡土文化缺乏延续性，及由此导致的农村劳动力非农化、资金非农化和土地非农化。[1]这对农业农村的发展必将带来不利影响，对广大农民群众的生活状况带来不利影响。要想全面建成小康社会，必须关注“三农”，这就要求我国农业要实现转型，要统筹城乡一体化发展。“城乡统筹”的内涵首先是城市对传统多样化乡村社会的反哺，使其得到可持续的条件，而非简单地任由城市去“化”农村。[2]继续推进新农村建设，对农村进行重新规划，加大对农业农村的资本、技术等生产要素投入，使作为国民经济基础的农业得以可持续发展，使乡土文化得到传承和保护。

如何推进新农村建设，全国各地都进行了积极探索，比较成功的是浙江省安吉县的“中国美丽乡村”的实践，被学者们称为“安吉模式”。“安吉模式”强调，以建设生态文明为前提，依托优势农业产业，大力发展以农产品加工业为主的第二产业和以休闲农业、乡村旅游为龙头的第三产业，提高农民素质，改善农村环境和村容村貌，带动农民创业和增收致富，走上了一条一二三产结合、城乡统筹联动的小康之路，进而实现城乡和谐发展。[3]

安徽省农业比重高，农村人口多，城乡差距大。建设美好安徽，最繁重、最艰巨的任务在农村，新农村建设的任务仍然很繁重。随着安徽省经济社会的不断发展，以工补农、以城带乡的能力不断增强，新农村建设的资金来源日益多元。新农村建设经过六年多时间的探索与实践，“三农”工作取得了明显成效，工作的思路日益清晰。在这样的背景下，安徽省委省政府作出了建设美好乡村的重大部署，对于统筹城乡协调发展和全面建成小康社会具有重大意义。

二、利辛县推进美好乡村建设的措施

通过规划引领、群众参与、统筹协调经济社会发展，利辛县美好乡村建设取得了很大成效。全县已建成村庄整治点14个，建设新村示范点82个，创建全国文明村1个，省级生态乡镇2个和各类生态示范村39个，共节约土地3.2万亩。利辛县推进美好乡村建设的措施可归纳为以下几个方面。

第一，进行科学合理的规划。科学合理的规划是利辛县美好乡村建设的一条成功经验。按照“总体规划定规模，专项规划保配套，产业规划促发展，村庄规划出特色”的要求，建立县、乡(镇)、村三级规划，实现了规划体系的全覆盖，做到建设之前必须规划，严格按照规划进行建设，这就避免了盲目建设、无序开发的现象。

为编制科学合理的规划，聘请的专家和县美好乡村建设办公室工作人员到各乡镇实地调研，召开座谈会和群众代表大会，征求镇村干部和群众意见，对规划进行反复论证，编制了美好乡村建设总体规划(2012-2030年)和村庄布点规划，确立了“一带六线”规划建设格局。制订了《利辛县村庄建设导则》，将道路、绿化、环卫、供电、供水等市政设施和学校、卫生室、图书室、群众活动中心等公共服务设施作为强制内容列入规划，并同步实施。摸索出了“政府引导、专家论证、村民讨论、会议表决”的规划程序，提供多种方案供村民选择，力求各具特色。

第二，建立稳定坚实的基层党组织。一个稳定坚实的村两委班子是建设美好乡村的组织保障。广大农村基层干部处在美好乡村建设的第一线，他们离农民最近，对农村最亲。在利辛县美好乡村建设的过程中，突出强调基层党组织的重要性，保持了村两委班子的稳定。同时，也积极建设一套群众信得过、有能力、有威望、干实事、能干事的领导班子。在笔者调研的六个美好乡村建设示范村中，村两委班子几乎没换人，人员保持稳定。同时，每年对示范村的美好乡村建设进行考核，考核结果与干部的提拔重用和经济奖惩结合起来，将一些优秀的村干部提拔进入乡镇领导班子，目前，全县已有2名村支部书记因美好乡村建设成效突出，提拔进入乡镇领导班子。

第三，大力发展特色产业。美好乡村建设最根本的是要靠产业发展。利辛县政府注重招商引资，引导特色企业入驻乡镇，挖掘土地、产业、人力等资源潜力，集中项目和资金投向，形成资金规模和集约效益。同时鼓励土地流转，开展规模经营，积极探索“园区+基地+合作社+农户”组织形式。选择有条件的乡镇逐步培育“六大农业产业园”，有永兴循环经济产业园、王人现代农业产业园、马店孜休闲观光农业产业园、望疃有机粮食产业园、巩店中药种植产业园、城关都市农业产业园。马店孜镇美徽新村已经建成1000亩的生态农业采摘园、1200亩的中药材种植区和560亩的特色精养水面，带动了周边300多人就业，年人均收入增加3000元左右。2012年美徽新村被评为安徽省美好乡村建设示范点。

第四，多渠道筹措资金。为解决资金难题，利辛县对中央、省市的多项涉农财政资金进行“打捆”，优先安排、投放到美好乡村建设示范点上，力争实现资金使用效益的最大化。利辛县成立了由财政部门牵头，农业、文化、交通等部门为成员的整合财政涉农资金小组，出台了具体实施方案，以奖代补，把农业综合开发、农田水利工程、文化体育事业建设、农村清洁工程、危房改造工程、土地整治等10多项涉农资金进行整合，资金总额达8亿元，优先安排、投放到美好乡村建设示范点上。

第五，积极进行文化建设。美好乡村建设不一定要整齐划一，要以农村原来的风貌为依托，融入当地的历史文化和风俗特色，建设魅力新农村。利辛县积极开展以“增收致富生活美、庭院整洁环境美、邻里和睦和谐美、尊老爱幼心灵美、热心公益乡风美”为主要内容的创建活动。将“文明新风示范村”创建活动纳入了美好乡村建设总体规划，以“促进乡风文明、共建美好乡村”宗旨，指导示范村开展群众性精神文明创建活动。特别是以“美好家园”为主题的文化墙建设，根据周边环境、经济发展状况来做好文化墙，文化墙能够反映地方文化，体现文明新风，满足人民群众的文化需求，起到了传承乡土文化的作用。

美好乡村建设是一项系统工程，是一个循序渐进的过程，目前尚处于探索阶段。通过调研，发现美好乡村建设过程中也存在一些问题。一是一些乡村的建设规划与土地利用规划不协调，一些乡村的村庄建设、产业发展的规划脱离了实际;二是缺乏产业支撑，美好乡村建设后劲不足。目前，除个别村有较为突出的特色产业外，绝大多数村缺乏支柱产业。三是农村公共管理跟不上。一些新村的建设没有找准农民群众真实的需求点，农村公共管理不能满足农民的需求。农村卫生状况没有得到足够重视，特别是垃圾的处理、污水的排放、农村饮用水安全等问题亟需引起重视。

三、利辛县推进美好乡村建设的启示

利辛县推进美好乡村建设取得很大成绩，通过对利辛县美好乡村建设的措施分析，可以得到一些规律性的认识。

一是美好乡村建设没有统一的模式，但必须以科学发展观为指导。由于各地的经济发展水平差距很大，资源禀赋、自然环境也存在很大差异，美好乡村建设并没有统一的模式。美好乡村建设要以科学发展观为指导，要体现科学性，要结合当地实际，根据当地资源禀赋、自然环境等实际情况进行规划建设。利辛县河渠纵横，县境内有骨干河道3条、大沟53条，总长750公里，通航106公里。西淝河、茨淮新河和阜蒙新河流经县境，且水质在二类以上，环境承载力较强，能为城市的逆城市化发展提供巨大的环境容量空间。利辛县充分利用了这一资源优势，做足“水”的文章，优化农村自然环境，大力发展休闲旅游农业。规划的西淝河美好乡村示范带，就是依托区位优势，利用生态水系发达、交通便利等有利条件，将14个行政村、189个自然村，规划为9个美好乡村示范点，打造集生态观光、乡村体验、休闲度假、文化传承于一体的现代农业示范园区。

二是美好乡村建设必须走城乡一体化的道路，坚持三大产业统筹发展。城市文明与乡村文明具有截然不同的特性。乡村“既是那一方水土独特的精神创造和审美创造，又是人们乡土情感、亲和力和自豪感的凭藉，更是永不过时的文化资源和文化资本。”[4]城乡协调发展不等于城乡同质发展，城乡一体化的基础是尊重城乡固有差别，在此基础上将城市文明和乡村文明结合在一起，双方互补，共同给人类提供美好的生活环境。坚持城乡一体化，就要保护和传承农耕文化、田园景观、农村风土人情等乡村文明。利辛县充分利用县内三大水系及星罗棋布的沟河，打造独特的田园景观，在城乡规划中加入生态、文化、旅游等元素，着力构建“淮上江南、皖北水城、生态乡村”为一体的多层次乡村特色风貌格局。在总体风格的指导下，每个乡镇、村庄又因地制宜的塑造不同的特色，着力构造独特的田园景观，形成“一镇一品，一村一韵”的局面。

三是美好乡村建设必须注重生态文明建设，强调人与自然和谐相处，坚持生态先行的发展战略。建设生态文明，必须转变生产方式、消费方式，节约和合理利用自然资源，保护和改善自然环境，修复生态系统，为国家和民族的生存和发展提供坚实的基础。美好乡村建设必须注重生态文明建设，将生态文明建设放在突出位置。利辛县永兴镇诸王村按照生态循环的发展理念，以土地整治、环境改善、产业发展为重点，形成了秸秆养牛、牛粪种蘑菇、蘑菇培养基种蔬菜和猪—沼—菜(果)等循环经济发展模式。这样的循环经济发展模式促进了资源的相互利用，变废为宝，改善了环境。目前，循环经济产业园已经初具规模，效益很好。

四是在发展过程中先是示范村建设，然后是整个农村的全面发展，即由点到面的发展格局。美好乡村建设没有可以照抄照搬的固定模式，必须根据实际情况进行探索。在欠发达地区，先是选择一些基础条件较好、区位优势和特色资源优势明显的村庄作为示范点进行建设，探索欠发达地区美好乡村建设的路径，然后在合适的条件下，推广至整个农村地区，从而带动整个农村的全面发展。针对全县各乡镇、村庄在经济发展、村庄建设、地理区位、资源禀赋上的差异，制定了“整治为主、新建结合、试点先行、梯度推进”的整体工作思路，每个乡镇先抓一两个村庄作为示范点，循序渐进，逐步推广。利辛县又根据各村庄的实际情况进行分类指导，将示范点类型分为城郊(项目带动)型、小集镇改造提升型、产业带动型、旧村庄改造型等，不同的类型采取不同的建设方式。通过示范点的带动，全县的美好乡村建设得以有序开展。

四、皖北欠发达地区推进建设美好乡村的思路

应该看到，推进美好乡村建设是一个长期的过程，要充分认识其复杂性、艰巨性，不可能一蹴而就，要树立长期奋斗的思想。应根据皖北欠发达地区的经济社会发展状况，依据皖北地区的资源禀赋，走出一条有特色的美好乡村建设之路。

第一，加强组织领导，发挥政府的主导作用。美好乡村建设点多面广、政策性强，必须强化组织领导，形成合力，持续推进。发挥政府主导作用是推进美好乡村建设的重要保障，政府的主导作用主要体现在:一是注重规划的引领作用，制定出符合实际的长短期规划。政府积极主动的聘请科研院所的专家进行指导，制定出本地区美好乡村建设的发展规划及产业开发、村镇建设、社会事业发展等规划。皖北各市县要按照省统一部署和要求，结合市、县域城镇体系规划，按照县城、中心镇、中心村三个层次，构建布局合理的镇村体系。

二是抓好基层党建工作。建设美好乡村，要依靠基层干部去谋划实施，要充分发挥他们的作用。因此，培养一个做实事的好的领导班子极为重要。皖北欠发达地区建设美好乡村必须先抓好基层党建工作，加大村两委班子成员学习力度，提高综合素质，提升村两委班子及其成员带领群众致富的能力和水平;进一步抓好村、组后备干部建设，从优秀返乡农民工、大中专毕业生和致富能手中培养选拔村、组后备干部，并逐步将他们选为两委班子成员。进一步改善基层干部待遇，把一些素质较高、工作能力较强的基层干部留在农村，为美好乡村建设提供组织保障。

第二，加大资金投入力度，提高资金利用效率。美好乡村建设具有显著的公共性和普惠性，要加快构建多元化、多渠道、高效率的投入体系。当前美好乡村建设的资金来源日益多元化，要加大对皖北欠发达地区美好乡村建设的投资，将各类涉农资金进行“打捆整合”，聚少成多，通过政策牵动，以奖代补，有计划、分步骤的推进美好乡村建设。一是政府要承担投资主体的责任。农民自身积累能力弱小，政府要加大对美好乡村建设的资金投入，省市政府每年都要加大财政对农村基层的转移支付，要建立对皖北农村增加投入的长效机制。二是要建立全社会共同参与的资金投入机制。必须制定优惠政策，多渠道筹集资金，形成政府、企业、金融、民间资本等多元化的资金投入体系。三是要提高资金使用效益。严禁资金的截留、挪用或浪费，从资金的流向上说，应将资金主要投向公共产品和公共服务，改善基础设施，加强公共事业建设，增强经济发展的能力，为美好乡村建设打下坚实的基础。

第三，加强产业建设，提高农业产业化水平。财政支持和产业支撑是美好乡村建设必不可少的两个方面。基础设施建设需要财政支持，乡村的持续发展则需要产业支撑作保障。要在稳定粮食生产的前提下不断调整农业结构，大力发展特色产业，支持农民以土地流转、土地入股等多种形式发展现代农业。皖北地区的经济发展是以农业为主，而农业又相对落后，因此农业的发展潜力很大。各市县要根据乡村的实际状况，以生态文明建设为前提，依据所在地区的资源禀赋、区位优势，围绕错位化发展理念，发展特色产业，实行专业化生产经营，通过特色产业的发展来带动乡村综合发展。一是增加农业科技投入，加快农业科技创新，建立为农业产前、产中、产后服务的机制;发挥现代农业的示范作用，大力发展无公害农产品和绿色食品，大力发展农产品加工业。

二是按照依法、自愿原则，引导农民开展适度规模经营，积极探索“园区+基地+合作社+农户”组织形式，逐步形成“大园区、小业主”发展模式。积极引导农业龙头企业进入乡镇，引导农民将土地向种植大户、合作社、龙头企业流转，促进农业的规模经营和连片开发，建立农民在土地流转中获得土地保底收益、土地产出率提高收益和产业化经营收益等多种收益的保障机制。

第四，加强农村基础设施和公共事业建设。公共事业发展的好坏是社会化和文明程度的重要标志。[5]当前，农村基础设施落后，社会公共服务不足是皖北欠发达地区农村的现状，推进美好乡村建设，就是要解决这些影响农民基本的生产生活问题，建立农村与城市平等的公共服务体系，让农民享受到与城市居民差别不大的公共服务。一是加强农村基础设施建设。政府积极争取国家、省里对美好乡村建设的资金支持，逐步形成农民积极筹资、政府加大投入、社会广泛参与的多元投入机制。然后根据重要程度优先发展农村的农田水利、乡村道路、洁净能源、饮水安全等项目。二是针对皖北欠发达地区农村公共事业的发展状况，建立政府扶助、社会参与的就业服务体系、公共卫生和基本医疗服务体系、公共教育体系、公共文化服务体系等，为广大群众创造更加安全、和谐、便利的生活环境，使农民享受到与城市居民差距不大的公共服务。

第五，探索管理创新，提高农村公共管理的规范性。大力实施制度创新，提高公共服务的能力。一是要改革户籍制度，逐步建立城乡统一的一元化户籍制度，使农民享有与城市人同等的择业和生活的权利。二是要完善当前农村在征地拆迁、补偿安置、土地流转等方面的相关公共政策。在保证耕地数量不减，质量不降的前提下，在农民依法、自愿、有偿的基础上，建立土地承包经营权流转机制。通过土地入股、转包或联产等形式推动土地的规模经营，对于失去土地的农民，要进行合理补偿，并免费提供职业技能培训，妥善安置他们就业。三是要大力发展基层民主。要积极推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的基层民主实践活动，积极推进乡风文明和管理民主，防止家族势力干扰村务的现象发生，让农民积极参与社会事务的管理。

[1]李周，任常青.农村空心化的影响、原因与对策[N].人民日报，2013-02-03(05).

[2]温铁军.“城乡统筹”呼应乡村稳定及良性治理的要求[J].农村工作通讯，2012(2).

[3]农业部农村社会事业发展中心新农村建设课题组.打造中国美丽乡村 统筹城乡和谐发展——社会主义新农村建设“安吉模式”研究报告[J].中国乡镇企业，2009(10).

[4]冯骥才.千万不要把“新农村”变为“洋农村”[J].民主，2006(8).

[5]高布权.西部欠发达地区新农村建设的主要问题及对策[J].延安大学学报:社会科学版，2007(2).