存款保险制度安排的国际比较以及中国选择研究

2013-08-15李攀

时代金融 2013年4期

李攀

（首都经济贸易大学金融学院，北京 100770）

一、存款保险发展的国际争议

（一）有关存款保险制度的争议

目前全世界虽然已有110多个国家建立了显性的存款保险制度，但理论界对于存款保险制度是否有效却未能达成一致。对于存款保险制度有效性的质疑主要表现在两方面：一是存款保险制度存在道德风险的缺陷，如果存款完全受到保护，存款人将会放松对银行的监督，而银行在缺乏约束的情况下倾向于投资高风险的资产，加大银行体系的脆弱性；二是存款保险并非解决银行挤兑问题的唯一措施，中央银行的最后贷款人、暂停支付等也是较常见的救助手段。

在理论界对存款保险制度理论效用性争议的同时，也有许多实证分析总结出存款保险制度负面效用的一些结论，主要包括：一是从整体上看，存款保险制度与银行危机之间的相关关系显著为正，也即是存款保险制度的存在增加了银行体系的脆弱性；二是保险限额为银行体系脆弱性的影响巨大，保险限额越高，银行脆弱性越大；三是不同类型存款保险基金产生不同程度的道德风险，事前基金以及政府出资的基金安排，道德风险相对较高；四是存款保险制度的技术安排特征是影响银行体系稳定性的关键因素，风险调整费率比统一费率更能抑制银行的过度冒险；五是良好的制度监管环境在抑制存款保险对银行体系稳定性的负面影响上起到了重要作用。

（二）我国存款保险制度现状

我国长期以来一直实行的是“隐性”的存款保险制度，当银行出现相关问题时，政府一般会对其进行救助，最后往往是向存款人提供全额的存款保护。因而与西方一些从无到有建立的存款保险制度体系的国家不同，我国建立存款保险制度是为了将事实上的几乎全额赔付的隐性存款保险制度转变为显性，使其制度化、公开化。

道德风险是存款保险制度受到质疑的主要理由，但存款保险制度从隐性到显性的转变，却并不会使得道德风险增加。而根据实证分析的结论，如果制度设计得当，我国存款保险制度从隐性到显性的转变，将降低银行业的道德风险。

二、存款保险制度安排的比较及我国选择

（一）存款保险制度的职能

目前世界各国存款保险制度的职能设计差异很大，大体上可分为以下四种类型：

一是“付款箱”型，这种职能设计仅在投保的金融机构倒闭后对存款人给予赔偿，以及在事前或事后向投保机构收取保费；二是“强付款箱”型，该职能不仅对投保存款赔付，还适度参与风险处置，包括向高风险银行提供流动性支持、为银行重组提供融资等；三是“损失最小化”型，其主要职能是一旦吸收存款的金融机构倒闭，应该使其因倒闭所造成的成本和损失最小化，存款保险机构积极参与处置决策，并可运用多种风险处置工具和机制实现处置成本最小化；四是“风险最小化”型，其职能原则是将存款保险机构本身所面临的损失风险或损失程度降到最低，存款保险机构具有广泛的风险控制职能，既有完善的风险处置职能又有一定的审慎监管权。

有前两种职能的存款保险制度又被称为“狭义”的存款保险，后两种又被称为“广义”的存款保险。美国、日本等国家存款保险制度主要采取“损失最小化”型和“风险最小化”型，新加坡、荷兰等国家主要采取“付款箱”型和“强付款箱”型。国际金融危机后世界各国的存款保险制度的职能有进一步拓宽的趋势，职能更加强化存款保险制度在金融机构处置机制中的作用。

四是推广《社区矫正心理矫治工作指导手册》的应用，通过现场指导、集中培训等方式，培养一批心理矫治工作的行家里手。同时，组织研讨会，交流心理矫治工作经验，总结成功案例，向全区推广成功的工作做法和工作典型，推动社区矫正工作整体上水平。

我国目前的情况看现有金融领域的立法和规范不能完全适应金融业新的发展趋势，推行实施存款保险制度不仅是保护存款人利益及预防银行危机发生或蔓延的需要，也是完善存在问题的金融机构退出机制的必然要求。按我国目前现实情况看我国的存款保险制度的职能采用“广义”设计的可行性较大。

（二）机构参与存款保险模式选择

目前世界各国存款性金融机构参加存款保险的模式有三种：一是自愿加入，如法国、瑞士、比利时、意大利等；二是强制加入，如日本、加拿大、英国、菲律宾等；三是自愿与强制相结合，如美国和巴西。

从上述三种模式分析非强制性的存款保险模式可能会带来逆向选择问题，资产质量优良、经营稳定的银行往往不会参加存款保险系统，而相对高风险的银行更有动力加入，这样容易导致存款保险体系本身的崩溃。为了避免逆向选择，大多数国家都采取了强制性的模式。而采取自愿投保模式的国家，存款人通常对存款保险高度关注及敏感，这使得银行参保的行为与自利原则相统一。

根据我国目前的情况，存款保险适宜采取强制性的模式。由于长期实行计划经济的影响，我国金融业的市场化程度较低，银行机构的信用机制严重依赖国家，存款人缺乏对银行是否投保的关注，采取自愿投保模式容易造成逆选择。

（三）存款保险制度的保障范围

存款保险的保障范围有三个层次上的概念，一是地理层次上的，二是机构类别层次上的，三是存款账户类别层次上的。

1.地理层次上的保障范围。在地理层次上多数国家确定存款保险参保机构范围时采用“属地原则”，即在一国境内吸收存款的金融机构包括外国银行的分支机构和附属机构都在承保之列，但本国银行在海外的分支机构则排除在外。也并非所有国家都遵照属地原则，比如日本规定，所有在日本注册的银行和其在海外的分行的日元存款均受到保护，但外国银行在日本的营业机构的存款则不受保护。

两种保障范围的做法各有利弊，就日本做法而言，有利于本国银行在国内市场及海外市场的竞争，但是也使得本国银行的经营成本高于外国银行分支机构，在存在双重存款保险—本国银行的海外分支机构也须参加外国的存款保险计划时，从成本—收益的角度衡量更不合算。对于外国银行，由于存款缺少保护，不利于其在本国市场的竞争，但另一方面也使其可以免费享受存款保险带来的本国银行体系稳定的好处。

根据国际惯例，我国存款保险计划应采取属地原则。

各国在非银行金融机构参保资格问题上的差异，主要是与存款保险体系的保障目标以及该国的金融监管体系有关。一些国家的存款保险只是单纯为了保护该国的支付体系，因而参保机构限制在商业银行以及其他提供支付服务的金融机构。另一些国家存款保险的目标在于维护整个金融体系的稳定，因而参保机构的范围也相对更广，甚至包括证券和保险机构。此外，许多国家将非银行金融机构排除在存款保险体系之外，主要是因为这些机构大都有不同的监管标准并受到不同监管当局的监管，或是已经有相应的保障体系存在。

我国的非银行金融机构主要包括保险公司、信托公司、证券公司、财务公司、城市信用合作社、农村信用合作社、投资基金、金融资产管理公司、金融租赁公司、货币经纪公司、汽车金融公司、消费金融公司等。就我国目前的情况来看，城市信用合作社及农村信用合作社被纳入存款保险体系的可能性较大，而其他几类机构或有不同的监管标准并受到不同监管主体的管辖，或者所吸纳的存款数额微小，并且与整体金融体系稳定性的关联性较弱，在存款保险成立初期被纳入参保范围的可能性较小。

3.账户类型层次上的保障范围。各国存款保险体系保障的账户类型主要包括储蓄账户、支票账户等。对于某些特殊类型的存款如大额存单，美国、法国、加拿大、英国和日本等国都不予保护，英国还将5年期以上的定期存款排除在保险范围之外。许多存款保险体系还将一些被视为有能力获取银行财务善并深谙市场规律的存款人的存款排除在外，例如：同业存款、政府机构的存款、职业投资者、银行经理或官员的存款。另外，其他一些对银行负有稳健经营责任的个人的存款也被排除在存款保险之外。

对于我国而言，储蓄存款是我国存款中占比最大的一块，其中绝大部分都是储蓄存款（97%以上），对储蓄存款提供保护是存款保险体系建立的主要目标之一；对于企业存款是否应纳入保险范围存在一些分歧，部分意见认为我国的存款保险体系只应对居民储蓄存款进行保险，但企业存款在总存款中的占比也很高，如果企业的利益得不到保障同样会威胁到整个金融系统的稳定，因而企业存款应被纳入保险范围；财政存款、机关团体存款以及金融机构之间的同业存款则应被排除在保险范围之外，这样可以加强这一类存款人对银行的监督、有效地提高市场约束力、降低道德风险；对于外币存款，由于种类繁多且汇率变化较快，难以确定统一的保险额度，国际上只有部分国家对外币存款进行保险，我国外币存款占总存款的比重约为2%。如果对外币存款进行保险，有利于实现保费负担在各银行间的相对平衡，反之则有利于外币存款占比较高的银行降低经营成本。

（四）存款保险的限额与共同保险

1.存款保险限额的设定。设定存款保险限额最主要的目的是保护小额存款人的同时，保使大额存款人和精于投资的存款人积极参与对银行经营活动的监督。设定保险限额是国际上的主流做法，国际上仅有少数几个国家实行过完全保护的存款保险。对于设定保险限额的标准各国存在一些差异，主要的标准有两个，一种标准是按照人均GDP的倍数设定；另一种是国际上比较认同的标准，是使90%以上的存款人的存款得到全额偿付。

保险限额设定得过高或过低都会产生偏误。限额过高会降低存款人的风险防范意识，诱使被保险机构发生道德风险；反之限额过低，则会大幅降低护存款人的作用，并且不能防止挤兑，将无助于维护金融系统的稳定。从国际上的情况来看，全世界保险限额平均约为人均GDP的2倍，其中欧洲国家最低，为人均GDP的1.6倍；非洲国家最高为人均GDP的6.2倍；亚洲、中东和西半球国家及地区居中，分别为人均GDP的4.0倍、2.4倍和2.2倍，我国香港地区的保险限额在存款保险设立初期为10万港元，2009年调升至50万港元，为2011年人均GDP的1.8倍。

2011年度我国的人均GDP为25082元，按2～4倍计算保险限额大约是10-15万的水平，保险程度偏低。由于我国的储蓄率一直很高，存款也是居民保有财富的主要手段，因而采用高于世界平均水平的保障倍数有其合理性，如果按人均GDP的6倍计算保险限额大约是20万。

2.共同保险制度的设定。共同保险是指存款保险机构和存款人共同承担一定程度的风险，即在存款保险限额内实行低于100%的赔偿比例。实行共同保险的主要目的也是为了加强存款人对银行的监督，降低道德风险。如果保险机构就保险限额内的存款全额进行比例赔偿，将会使存款保险制度完全失去防止挤兑，维护金融系统稳定的作用。例如某人在银行有10万块钱的存款，但仅能按90%的比例获得赔偿，在危机出现时，他完全有动力为了1万块钱去银行挤兑。防范这一后果的办法是在一定数额的基准之上采用共同保险制度，这样便使得一部分小额存款的存款人可以得到全额赔偿，同时也促使大额存款的存款人谨慎挑选银行。

（五）存款保险费率的设计

存款保险费率的设计，是存款保险体系是否能够稳健运营的核心影响因素。这其中又有两大重要问题，第一是保险费率水平，第二实行单一费率与是差别费率的选择，以及若实行差别费率如何确定不同机构应执行的费率水平。

1.决定存款保险费率高低的因素。从世界各国的情况来看，存款保险费率的制定与调整是多种因素共同作用的结果，主要有以下几个方面：存款保险制度建立时的背景与实施运作时间的长短；存款规模、存款结构和存款保险范围；参保金融机构的财务承受能力；存款保险基金净值与参保银行被保险存款总额的比重；是否能够对参保金融机构的风险行为形成有效约束力；参保机构倒闭的风险事件及损失情况。由于上述因素在各国之家的差异较大，因而各国的费率也有着显著的差异。各国和地区的平均保险费率大致为0.05%。

2.单一费率与差别费率的抉择。目前国际上主要存在两种类型的保险费率模式：单一费率模式以及基于风险调整的差别费率模式。前者对所有的投保机构一视同仁，采用统一费率，后者将费率与投保机构的风险水平挂钩，高风险高费率，低风险低费率。单一费率模式的优势在于便于设定、实施、管理，缺点是缺乏公平性，实际上容易造成了低风险银行对高风险银行的补贴，导致激励上的扭曲，容易诱导银行从事高风险的经营，增加道德风险；差别费率模式优点是促使银行控制风险、稳健经营，避免道德风险，缺点是要求准确鉴别参保银行的风险水平。由于根据风险调整的差别费率模式有助于防范道德风险，目前被越来越多的国家所采用。

我国在建立存款保险体系初期，确立差别费率的方式可能会有两种：一种模式是根据我国商业银行分为国有银行、股份制银行、城商行等几个层次，可简单按照这一类别划分来确定差别费率，同一层次的银行适用的费率标准相同。这样的好处是标准制定比较简单，但由于同一层次的银行在规模、盈利、风险等方面也会有很大的差异，仍然会导致不公平的情况；另外一种模式是在银行类别的基础上，综合考虑一系列监管指标，更合理的判定各银行在风险水平上的差异，并据此确定费率标准，这一做法更能体现风险差别，并且近几年我国银行业监管水平提高很快，技术上的难度应该也不会太大。

（六）存款保险基金的运作模式

1.存款保险基金的资金来源。存款保险基金的主要来源为：资本金、征收的存款保险费用、特别融资。此外保险基金的投资收益、对破产机构资产的处置收入以及其他罚款收入也是基金来源的重要组成部分。并非所有国家的存款保险机构都有资本金，设立资本金的目的主要有以下几方面原因：存款保险在成立时就面临处置银行风险的需要，保费征收难以满足资金需求；确立政府对存款保险机构的主导权；缓解投保机构的财务压力。保费收入是存款保险基金最主要的资金来源，国际上存款保险费用的收取一般有三种方式：事前的累计基金制、事后分摊制以及两者结合的混合基金制。事后分摊制虽有利于减轻银行的财务负担，但如果在发生风险事件后存款保险基金不能及时获取足量资金，将使赔付工作变得复杂，并影响公众信心。大多数国家采用的还是事前类型的累计基金制，而混合基金制可作为一种权宜的选择。

2.存款基金规模与费率调整。存款保险基金需要有一个适当的规模。规模太小不足以应对银行业危机，规模太大会增加银行的财务负担，并且成本会被转嫁给存款人。国际上存款保险基金占被保险存款比较高的几个国家依次是乌克兰（10%）、肯尼亚（5.2%）、土耳其（5%）、美国（1.25%），多数的国家低于1%。国际上确定存款保险基金规模的方式通常有两种：一种是被保险金融机构长期以一个稳定的保险费率缴纳保费，存款备付率的高低不会自动引发费率的调整；二是规定存款备付率的目标水平或范围，实际存款备付率高于目标时，费率调低，反之则费率调高。大多数国家采取的是第二种方式，但对于备付率目标的选择没有一定的标准。比如美国规定，备付率高于1.25%时超出部分50%返还投保机构，高于1.5%时超出部分全部返还；香港则将目标基金水平确定为银行体系受保存款总额的0.2%，超过此水平后费率大幅下降。

我国采取第二种方式的可行性较大，即费率将随基金规模的变动而调整。这一方式好处在于存款保险成立初期，可以按较高的费率快速积累基金，促证存款保险机构的正常运作。缺点主要是银行费用起伏的压力比较大，而且经济繁荣时期的费用支出少于经济衰退时期，具有顺周期的特性。