有关地方政府金融管理体制现状与思考

计慧龄

（中国人民银行武汉分行，湖北 武汉 430000）

一、引言

金融管理体制是我国金融体制的重要构成，保证其良好的运转有利于社会经济的稳定发展。2011 年颁布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（以下简称“纲要”）已经明确提出，要尽力完善地方政府的金融管理体制，同时要加强地方政府对有关地方中小金融机构的管理职能，尤其是风险处置能力。由此可见，地方政府金融管理体制是一个长期的完善过程。纵观金融发展历史，地方政府的金融管理职能从无到有，始终朝着多元化方向拓展。国务院自2004 年开始将农村信用社的管理职能交由各省级政府执行，而地方政府具体负责有关金融风险的处置工作是在2006 年以后，且经国务院批准通过。在2008 年金融危机后地方政府对金融风险和金融管理越来越重视，同时地方经济的发展对金融的依赖日益加强。为了提振经济，2009 年4 万亿经济刺激计划的出台，直接导致民间资本的规模越来越大，同时造成地方性金融风险不断累积。2011 年，我国南方出现民企老板跑路、企业倒闭等现象，给市场造成了局部金融震荡。种种迹象都显示出了强化地方政府的金融管理手段和措施的必要性和重要性。然而，在现有体制下，如何树立地方政府的良好形象、规范地方政府的金融管理手段、调动地方政府有关金融管理的积极性，继而保证我国金融市场的长治久安，已成为我国金融管理中的一项重大课题。

二、金融管理体制执行现状中存在的几点问题

调查显示，截止到2009 年底，全国约30 个省区设立了金融办公室，专门负责有关金融管理工作；约222 个城市设立了金融协调机构，重点负责有关金融管理事宜。以上数据一方面显示出金融管理工作的重要性，另一方面也说明总体有关金融管理的部门设置偏多。金融协调机构的设置初衷主要体现在以下几个方面：一是承担地方企业股份制改造、公司培育及规范发展方面的相关工作；二是积极主动配合相关监督部门，强化金融风险意识建设、风险系统管理，完善监管体制，维护金融市场稳定；三是针对地方性金融机构切实做好组织协调等工作；四是切实维护金融市场新秩序，做好全省市的金融规划任务；五是配合协助国家货币政策的贯彻落实。而当今地方政府金融管理体制现状中存在的问题主要体现在以下几点：

（一）地方政府信用不佳

针对近年来出现的地方融资平台问题，其性质为非规范的政策性融资，其产生原因主要是由于缺乏国家级的主力型政策性金融机构。当前，地方政府融资平台贷款普遍存在流贷固用、此贷彼用、短贷长用等问题，其对应的是政府谈判能力减弱、风险缓释手段不强、偿债能力减弱以及风险控制能力不强等不可以忽视的风险。

（二）金融管理质量和效果不高

一些地方的金融机构自身的问题比较多，其主要表现在两个方面：首先是金融资产的总体质量不高。分析我国目前的约120家商业商业银行的管理方，大多是由地方政府直接参与管理。从中国银行监督管理委员会所发布的信息可以看出，到2013 年年初为止，全国范围内商业银行的不良贷款余额已经接近了4300 亿人民币，处于较高水平。其次是包括内部组织结构形式不合理、管理措施不到位、外部监管措施不合理。例如，有部分地方金融机构通过发行大额贷款、非法提供担保等方式扰乱了市场秩序。

（三）地方政府阻碍金融机构自由发展

在地方政府行使自身职能的时候，往往为了达到经济增长和企业发展的目的而限制金融机构自由发展，其形式多种多样。在金融贷款方面，地方政府可以根据自身的强大行政权力和自身的影响力，左右金融机构的判断结果，从而造成了金融机构的决策结果不完全受自身判定，影响了金融机构的正常发展。然而，金融机构等办事机构设立的初衷是发展当地的经济，在体制的种种限制下，把贷款设定为金融机构的目标，并以完成情况作为考核标准，长此以往会影响到机构的长远发展，同时也会涉及到国家有关的金融政策的实施效果、地方财政的健康发展、以及市场金融资源的配置等多方面。

（四）监管部门职能履行难度大、漏洞多

现行地方政府的金融体制下，各个监管部门和分支机构按部就班，各司其职，且相互之间的信息难以共享，因而会产生各种弊端。近年来，我国金融市场正处于蓬勃发展的高峰期，各种形式的机构和网点如雨后春笋，数量急剧增加。据调查，截至2011年末，《2011 年度中国银行业社会责任报告》的数据显示，2011年全国银行业金融机构新增网点7023 家，总数达到了20.09 万家。由于我国银行之间难以创建信息共享机制，因而导致了管理难度逐渐加大。过多的金融监管部门同时运行，且信息难以共享，因而导致部分地区的监管存在较大的管理漏洞，而在此种情况下的监管效果与监管效率很难取得进步。

（五）地方金融管理部门权责不清

权利和责任的混淆极易导致权利的扩张与滥用，而责任意识的模糊易导致效率低迷。在金融管理方面，管理部门的权责意识模糊，会产生各种各样的管理漏洞，对维护金融市场的稳定与繁荣埋下隐患。金融管理机构在权利行使过程中，依赖其特有的经济地位，一旦混淆了权利与责任的边界，金融市场的管理效率将会大打折扣，同时，监管部门的权责不明晰等也会导致恶性循环，严重影响到金融市场的稳定，而两部门之间的管理职能相比，本身就存在各自监管的责任。

（六）从事金融管理的部门冗余

近年来，地方政府纷纷设立了有关金融资源统筹、协调等工作部门，以吸引更多的金融机构进驻和资金流入本地。据统计，自2002 年北京市首个设立了政府金融工作办公室以来，截止到目前，全国共有31 个省区市设立了自身的金融办。在日常的金融管理过程中，由于部门众多、权责界限模糊，因而造成金融管理工作在实际管理中变容易出现多头管理。在多头管理的模式下，由于不利于全面掌握金融机构的整体情况、同时容易产生覆盖面不足等弊端，将大大降低政府在金融管理中的效率。

三、针对上述问题建议采取的措施

（一）明确金融管理部门的权责范围

地方政府要以市场经济为核心，用市场这双“无形的手”进行金融市场的自身调节。对于金融管理单位，应该制定好相应的管理措施，除了利用市场自身调节之外，还应该做好金融资源的分配工作，将金融资源切实分配到实际需要的领域，以免造成资源浪费；在实际履行过程中，还应该适当地利用政策倾斜等条件服务落后地区，例如经济水平落后的农村，促进社会和谐发展。在制定金融市场稳定发展的规划上面，应该把维护金融秩序、稳固金融市场发展等作为首要职责，积极创造良好的外部条件来发挥地方金融体系的整体功能。

（二）强化地方金融机构的管理职能

针对设立地方金融工作办公室的管理职能和管理权限，各级政府应积极引导，共同促进金融市场的和谐、稳定发展，同时建立一套完整的金融风险监测与应对体系，为风险管理起到积极的应对作用。针对金融管理部门和金融监管部门的职能工作，双方应该各自做好其权利范围内的工作，加强信息交流，共同抵御未知风险，防止权利的滥用与责任的迷失。

（三）合理引导并相应约束管理行为

首先，应该通过法律法规明确地方政府财务管理权限和责任；其次是建立存款保险制度；第三，应该在严格控制规模的条件下允许地方政府发行债券，避免债务货币化；第四，尽快出台相关的民间金融管理法规，形成规范、公平、有序的民间融资秩序。从宏观审慎的角度来看，合理控制地方的信贷规模，引导地方政府结合地方经济的发展目标，使经济发展和金融稳定达到和谐一致。

（四）强化地方金融管理的风险意识

针对目前地方政府有关金融管理的现实情况，例如制度缺乏、手段缺乏、人才不足、效果不明显等等，完善地方政府金融管理体制需建立在强化风险意识上面。由于侧重促进地方金融发展和经济发展仍是当前地方政府金融的管理职能，因而对金融风险的防范意识坚决不能掉以轻心。

（五）加强地方政府金融风险抵御能力

目前的金融风险来源主要出现在以下两个方面：民间借贷和地方融资平台。为了加强地方政府的金融风险抵御能力，首先应当防范财政金融风险，可采取的措施是监测地方政府融资平台、合理控制地方政府信用规模、密切关注融资平台债务偿还情况。其次，为了加强对民间资本的监测和管理，应该建立民间借贷预警指标，一旦超过某一上限值，应及时向社会提示其风险。针对民间借贷问题，地方政府应尽快建立民间借贷交易中心等场所，为民间资本建立投资渠道，引导民间资本顺利回归实体经济。

四、结束语

由于金融管理体制是我国金融体制的重要构成，作为金融管理的重要部门，地方政府已成为影响社会经济发展的一个重要因素。通过分析我国目前金融管理体系中的现状和其中的不足之处，归纳现状中问题产生的集中表现形式，例如地方政府在金融管理实践中还存在着多头管理、职能混淆、重复监管、无人监管以及责权不明确等现象，继而找出诸如金融管理部门的职能边界不清、隐性干预严重、地方政府信用透支等问题。针对以上一系列问题，笔者通过查阅相关文献、了解相关法律政策、自身从事金融业多年的经验，从规范地方政府金融管理职能、完善地方金融机构治理、建立多元化金融市场以及加强地方政府金融管理部门风险意识与控制手段等方面入手，给出了相关的措施建议，以期为完善地方政府金融管理体制服务。

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