浅谈银行监管的权限划分

李睿熙

（中央民族大学，北京100081）

一、多个监管机构

根据James Barth 等人的调查，目前世界上总共有26 个国家和地区有多个银行监管机构的银行实施监管。多个机关共同监管的模式，目前在世界上并不占主流，而美国是实行多个监管机关共同监管的最典型的国家，故在此主要以美国的银行监管模式举例。

美国银行监管机构在联邦层次上主要是美联储、货币监理署、联邦存款保险公司，同时美国实行的是联邦与州的双重监管体制，相应地各州也建立了银行监管机构。根据与不同的监管机构所发生的关系，美国银行有四种类型：（1）国民银行，由货币监理署颁发执照，而国民银行又是联邦储备署系统的成员，同时由联邦存款保险公司提供存款保险；（2）属于联邦储备系统成员的州注册银行，同时由联邦存款保险公司提供存款保险；（3）由存款保险公司提供存款保险但不属于联邦储备系统成员的州银行；（4）未获得联邦存款保险公司存款保险的州银行。

纵观美国银行监管机构的发展进程，就会发现美国监管机构的形成，并不是经过学者理性设计的结果，而是经历了一次又一次的金融危机，经济衰退后，根据实践的需要而逐步建立和发展起来的。传统上，两个主题始终主导着美国银行监管的发展进程，一是依靠联邦银行实现国民经济目标，二是游离于联邦监管之外的州银行对实现这些目标的阻挠。

美国于1782 年大陆会议决定建立第一个联邦银行，1791 年国会建立了全国性的美国第一银行，但当时的州银行仍然享有发行货币的权力，直到南北战争爆发，战争的需要使得美国意识到必须建立稳定的国家货币体制，于是，国会于1863 年制定了《国家货币法》，1864 年制定了《国民银行法》，这两部法律把联邦政府带入到对银行积极监管的轨道中，并成立了货币监理署，负责对所有国民银行的发照和检查。并通过对州银行发行纸币征税的方式，意图使州银行转换为国民银行，但由于支票的使用，州银行获得新生，并于1890 年时，在数量上又超过了国民银行，美国再一次陷入金融危机。经历了20 世纪初的几次金融恐慌之后，为了解决银行体系内缺乏外部流动设备问题，1913 年，美国成立了作为中央银行的联邦储备银行，并发行了由政府支持的联邦储备纸币以代替国民银行的纸币，至此，正式剥夺了州银行和国民银行的货币发行权。至此，联邦储备银行与货币监理署共享银行监管权。1917 年国会对这两个监管机构的权力做出了分配：货币监理署除向国民银行颁发执照外还检查和监管国民银行，并向美联储提供检查报告；美联储负责监管州的成员银行。经历了20 世纪30 年代初的大萧条后，美国于1933 年建立了联邦存款保险公司，为存款提供保险。由于联邦监管机构和国会都认为州银行体系是20 世纪30 年代初银行危机的根源所在，所以国会企图通过要求所有银行以参加联邦储备系统作为参加存款保险的资格条件来统一国家的银行体制。后由于许多州银行未能获得参加联邦储备系统的资格，国会不得不准许非成员银行参加存款保险。于是，联邦存款公司获得了对参保银行的监管权，但为了避免重复，联邦存款保险公司主要监管参保的州非成员银行。至此，美国银行监管系统正式形成。

二、单一监管机构

（一）中国

中国是实行单一监管机构监管的国家，中国的银行业监督管理机关是中国银行业监督管理委员会。2003 年3 月，根据第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》，国务院将银行监管职能从中国人民银行分离出来，由新设的中国银行业监督管理委员会承担银行监管职责。《中华人民共和国银行业监督管理法》第二条规定，银监会的监管对象包括在中华人民共和国境内设立的商业银行、诚实信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行、金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构。但是，无论是中国人民银行履行自身职责使然，还是出于对权力资源分配和平衡的考虑，立法者明确地赋予了中国人民银行在特定领域对银行的监管权。周仲飞教授认为，中国人民银行的此项权力可分为三种：对特定行为的检查监督权，检查监督建议权，全面检查监督权。

1.对特定行为的检查监督权

《中国人民银行法》32 条规定，中国人民银行有权对金融机构及其他单位个人的下列行为进行检查监督：（一）执行有关存款准备金管理规定的行为；（二）与中国人民银行特种贷款有关的行为；（三）执行有关人民币管理规定的行为；（四）执行有关银行间同业拆借市场、银行间债券市场管理规定的行为；（五）执行有关外汇管理规定的行为；（六）执行有关黄金管理规定的行为；（七）代理中国人民银行经理国库的行为；（八）执行有关清算管理规定的行为；（九）执行有关反洗钱规定的行为。

2.检查监督建议权

《中国人民银行法》33 条规定，中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行检查监督。国务院银行业监督管理机构应当自收到建议之日起三十日内予以回复。

3.全面检查监督权

《中国人民银行法》34 条规定，当银行业金融机构出现支付困难，可能引发金融风险时，为了维护金融稳定，中国人民银行经国务院批准，有权对银行业金融机构进行检查监督。

（二）英国

英国的银行业监管机构是英格兰银行。英国于1694 年设立了英格兰银行，并同时颁布了《英格兰银行法》。当时的英格兰银行仅仅是一个私营公司，由伦敦商人出资组建，但由于其为政府军事融资提供帮助，因此与政府关系密切，并因此享有许多其他银行不具有的特权，并为银行危机中经营不善的银行充当“最后贷款人”的角色，开始显现中央银行的职能特色。1844 年，英国议会通过《皮尔条例》，赋予英格兰银行发行货币的特权。1黄毅教授认为在当时的英国，金融私人自有得到充分尊重，金融监管是自然的，民间的，温和的与松散的，主要依靠传统习惯、行业自律、道德劝说等方式进行，并辅之以相对审慎的法庭力量。这种监管模式一直持续到20 世纪30 年代世界金融危机爆发。

金融危机爆发后，出于对金融危机的反思，英国议会于1946年修订《英格兰银行法》，将英格兰银行国有化，并正式赋予其银行监管职能。由于金融自由动机仍然强烈，金融监管手法依旧平和，1973 年至1975 年，英国发生了大规模的次银行危机。2面对日益严峻的金融形势，1974年，英格兰银行在内部新设监管部门，要求所有存款类机构，包括银行与非银行企业均接受其审慎监管；1979 年议会颁布新的《银行法》，首次明确界定银行含义；再次强化了英格兰银行的银行监管职能；改进了金融机构的审批双轨制度；推动了存款人保护的机制建设—从而使该法成为建立英国正式的银行监管制度之标志。至此，英格兰银行获得了全面的银行监管权。

（三）日本

1872 年，在借鉴甚或是模仿美国的国民银行制度之基础上，日本通过颁行《国立银行条例》，鼓励设立大批的国立银行。但是，由于能发行银行券的银行数量过多，银行券发的过多过滥，由此导致了严重的通货膨胀和金融不正当竞争。出于加强金融管理的需要，1882 年，日本政府成立了日本银行，并赋予了其发行货币和管理国库的职能，其后一年，修订《国立银行条例》，将货币发行权全部收交日本银行。为加强金融业管理，日本于1890 年颁行《银行条例》，明确日本银行负责对普通银行的监管职能，而其他大量的金融机构则交由内阁部门大藏省为主的相关管理机构予以分别管理。此种模式一直延续到二战结束。

二战后的日本银行监管体制的发展可以分为两个阶段，在1990 你那之前，金融监管的主要机构是大藏省，大藏省及财政与金融大权于一身，负责对银行，证券，保险，信托等整个金融业的监管并对日本银行进行行政领导、管理与监督。但由于大藏省多采用行政命令的方式管理，导致管理僵化和效率低下。经历了1990-1995 年的经济衰退后，日本对金融监管体制进行了再次改革。

1997 年，议会通过《新日本银行法案》和《日本金融监督厅设立法案》，决定设立金融监督厅，接管大藏省原有金融监管职能。次年4 月，通过《日本银行法》解除了大藏省对日本银行的监管职能，增加了日本银行的独立性。1998 年6 月，日本成立金融监督厅（旧FSA），监管绝大多数金融机构与市场，12 月，组建临时机构金融再生委员会（FRC）并将旧FSA 交其代管。2000 年7 月，以旧FSA 为基础组建了新FSA，新FSA 除保有旧FSA 原有的职能外，又吸收了大藏省制定金融政策的职能，以及检查企业财务制度的权限。2001 年，撤销FRC 并将其职能移交新FSA，至此，新FSA 开始全面履行金融监管职能。

三、我国监管机构改革建议

（一）中央银行与银监会关系问题

主要体现在两个方面：一是监管信息的共享问题。建立银监会与央行之间充分、及时的信息沟通机制至关重要。建议建立统一、独立的金融信息系统，独立工作，由其制成集中、统一、高效的金融信息来源，防止数据统计的重复计算或统计遗漏，使数据具有权威性、科学性、独立性。并通过定期报送制度或系统共享等方式实现银监会与中央银行之间的监管信息共享。其次，要建立金融稳定的协调机制，协调金融机构风险与金融系统风险之间的关系，降低摩擦成本。可以将其设置在中国人民银行内，作为一个内设机构。建立中央银行与银监会的定期联系会议制度，对金融运行，金融宏观调控，信息共享，货币政策等重大问题进行及时磋商。具体操作上，可考虑每季度召开一次联席会议，通报货币政策与银行监管的政策执行情况及其取向，加强货币政策与银行监管之间的协调。二是对出现流动性风险和退出市场的金融机构的资金救助问题。由于中央银行作为最后贷款人，负责对出现信用危机，可能引发金融风险的机构提供资金支持，在银监会成立以后，牵涉到两个部门的协调与配合。银监会应当在对金融机构风险正确评价的基础上，及时审慎地向中央银行提出对高风险金融机构提供资金支持的方式，力度的建议，并持续监督该风险金融机构的资金使用方式、风险状况。

（二）我国建立存款保险制度的必要性

存款保险制度是一种对存款人利益提供保护、稳定金融体系的制度安排。具体来说，是由吸收存款的金融机构根据其吸收存款的数额，按照一定的比率交给存款保险机构，并投保，当存款机构发生信用危机而无法满足存款人的提款要求时，由存款保险机构承担支付法定保险金。其基本目标是：维护存款人利益，维护金融系统的稳定。

各国存款保险制度的具体组织形式不尽相同：（1）由官方建立存款保险机构，如美国、英国、加拿大等；（2）由官方与银行界共同建立存款保险机构，如日本、比利时等；（3）在官方支持下，由银行同业合建存款保险机构，如德国、法国、荷兰等。参加保险的原则有强制与自愿两种类型。

在具体操作中，各国存款保险公司筹集资金的方式一般是以法律的形式规定存款机构必须按照存款总额的一定比例缴纳，至于对每家银行的每个客户承保的数额，则有最高保额的限制。最高保额与各国经济发展水平、居民储蓄状况和保险制度的完善程度相关，各国的规定不一致。对于存款损失的赔偿，各国的规定也有差异，大多数国家规定，在最高保额内给予100%的赔偿，有些国家要求存款者也要承担一部分损失。

存款保险制度亦有其弊端，对存款人来说，存款保险制度由于对其提供了保护，使其降低了关心银行经营业绩和对银行业务经营活动进行监督的积极性，甚至缺乏积极性将其存款从潜在破产的银行中取出。其后果导致低效率，资不抵债的银行得以继续吸收存款，对储户造成更多威胁。对投保机构来说，存款保险对存款人的保护意味着存款人挤提威胁对存款货币银行可能施加的惩戒力量受到削弱。使银行更乐意从事一些风险较大，利润较高的业务，经营缺乏谨慎性。

对于在我国建立存款保险制度的问题，通说认为是必要的。笔者亦同意此观点，随着我国对外开放程度的不断加深，我国银行业的运行亦应该越来越市场化，存款保险机制符合市场化要求，而且有助于保护我国大量中小型银行中的储户，使他们不至于受到国内、国际金融动荡的冲击。也有利于加强金融体系的安全性和稳定性。具体操作可效仿美国，建立独立的机构，赋予一定的监管职权，并采用自愿的方式，要求银行等揽储机构投保。