扶持大学生创业政策现状评析与完善建议——以广东省为例

陈彦婷，何传添

（广东外语外贸大学，广东 广州510420）

目前，大学生就业形势相当严峻，教育部部长袁贵仁在全国普通高校毕业生就业工作视频会议上直言：国际金融危机对我国就业的不利影响还没有消除，整个宏观层面就业形势就很严峻。

2009年4月，广东省人民政府办公厅颁发了《广东省人民政府办公厅关于促进普通高等学校毕业生就业工作的通知》（粤府办[2009]34号），《通知》结合广东省实际情况对促进普通高等学校毕业生就业工作提出了要求，促进大学生创业问题被提到一个前所未有的高度。此后，一系列的扶持政策潮水般涌出。

为了更好地评析大学生创业政策实施现状，我们透过第一手的调研数据与资料分析高校毕业生就业创业扶持政策实施现状，总结实施中的不足，为政府职能部门、高校、大学生创业者提供对策性建议，让国家促进大学生创业，学校扶持大学生创业措施以及大学生自主创业之路达到相互和谐的效果。

一、广东省扶持大学生创业政策落实中存在的问题与原因分析

（一）大学生不了解创业政策的内容及实施细节

近年来，广东出台了不少关于促进高校毕业生就业的政策，从《广东省人民政府办公厅关于促进普通高等学校毕业生就业工作的通知》到广东省政府14部门出台的《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》，明确多项促进大学生就业政策，这意味着广东省大学生就业创业之路将得到政府的重视和支持。

但经过笔者的调研，大学生虽普遍知道有此类政策的出台，但并不了解政策的具体内容以及实施细节，或者是已经获知政策的内容，但由于其落实过程中出现了政策设计缺乏科学性、可操作性不强、在部门执行过程中力度不够等问题，如对大学生下基层给予学费减免、报考公务员、研究生加分的优惠政策未落实，为有创业意愿并具备创业条件的大学生构建服务平台及窗口滞后等，使得有意于创业的大学生对政策的认同感并不强。

造成这种情况的原因主要有：1.政府的宣传不到位。国家实施了这项政策后，在我们的调查过程中发现政府的宣传手段不多。2.大学生们并未积极主动去了解。大学生认为政府出台的政策门槛较高，自身的条件尚未达标而放弃对政策的了解而解读。3.政策落实过程在某些程度上达不到预期效果甚至背离初衷，使得政策仅仅是“看起来很美”。

（二）创业专项资金以及补贴扶助落实困难

创业资金在大学生创业之路上一直是一大难题，如今，按照 《关于促进创业带动就业工作中创业专项资金各项补贴的指导意见》以及其他相关规范性文件的规定，创业最高一次性补贴4000元，高校毕业生并在创业成功后可给予一次性创业补贴,珠江三角洲地区的补贴额度为2000-3000元,粤东西北地区可提高至3000-4000元等，有关政策的落实有赖于财政的支持,广东省劳动和社会保障厅副厅长郑朝阳说:“根据估算,这一系列政策需要12亿至15亿元的资金,有关情况已经报请广东省政府批准,省政府表示这部分资金将采取‘按需配给’,实际需要多少就补多少。”

不可否认，有关政策的落实有赖于财政的支持，这些创业资金以及补贴为大学生创业之路提供了一定的物质保障，但是，在我们的实际调研中，不少创业的大学生以及高校就业办老师却直言实际中极少有意于或者正在创业的大学生可以拿到政府方面提供的创业资金，大多都是通过一些企业赞助的创业大赛奖金获得创业的第一笔起步资金。经我们调查了解，问题表现状况有如下三个方面：

1.政府关于资金补助的政策条文规定过于含糊，这潜在地为日后政策落实埋下隐患。

政府政策的规定在其实施中起着指南针的导向作用，若本身政府规范性文件的条文就出现瑕疵，那么在实践中也会影响其实施的效果。例如在《关于贯彻落实<广东省人民政府办公厅关于促进普通高等学校毕业生就业工作的通知>的意见》（以下简称《意见》）中对“六补贴一扶持”（社会保险补贴、岗前培训补贴、职业技能鉴定补贴、职业介绍补贴、岗位补贴、临时生活补贴和一次性创业资助）的申领条件、程序、办结时限等作了具体规定，但其中关于应届生一次性创业资助的规定在实际中却得不到落实，其规定补贴对象为“2009年应届高校毕业生在2009年7月1日以后领取本省营业执照，正常经营满6个月并依法纳税和按规定缴纳社会保险费的，可领取一次性创业资助，标准最高的地区达8000元”，在我们的调查中，有意于创业的大学生最后无奈放弃创业是因为他们遇到的各方面困难使其已经难以拿到营业执照，而政府的扶助时间却始于“领取营业执照”之后，那么，在此之前，大学生创业得到保障的机会极小；此外，在创业补贴方面，按照规定，创业最高一次性补贴4000元，“高校毕业生并在创业成功后可给予一次性创业补贴,珠江三角洲地区的补贴额度为2000-3000元”，此条文规定更是过于含糊，如何界定“创业成功”的条件成为又一难题。

2.政策中大学生获得扶助的门槛较高，对于有意于创业或者刚刚踏出创业第一步的大学生来说，仅仅是“看上去很美的”的政策，一定程度上导致了政策的“形同虚设”。

在笔者调研中了解到，据相关规定，“2010年12月31日前,高校毕业生登记设立注册资本10万元以下的有限责任公司(一人有限公司除外),经投资者共同申请并作出相应书面承诺,可免缴首期注册资本,但须在法定期限内缴足。”，就此问题，我们咨询了工商局相关信息，得到的答复是他们并未就此方面做过专门的统计分析资料，但是目前而言已经获得创业注册资本“零首期”的毕业生是极少数；此外，在毕业生创业社保补贴方面，“自主创业的高校毕业生招用本省户籍高校毕业生,签订1年以上期限劳动合同并按规定缴纳社会保险费的,可按实际招用人数给予社保补贴和岗位补贴,期限最长不超3年；自主创业的毕业生本人可同等享受就业困难人员灵活就业社保补贴政策。”，而在调研中，从受访的创业大学生群体中，他们的创业起步都是依靠自己的朋友组建核心团队的形式，取得补贴的户籍标准以及合同签订的标准条件等规定对他们来说，是很难满足的。

3.不少大学生与政府在创业资金扶助方面存在一定的“心结”,这为政策的落实更是增加层层障碍。

目前为止，政府关于创业扶助专项资金的发放体制乃至设置条件尚未完全“阳光化”，不少大学生甚至于高校老师质疑其流向问题。此外，省政府乃至中央此方面的政策颁布，有些下属职能部门擅自增设条件，使得大学生创业得到保障之路更添障碍。

（三）政府政策设计及宣传“表面化”

政府的政策从设计起到颁布出台到实践落实往往经历了一定时间问题，在这每一个环节中必须保障政策的初衷精神与实际落实的一致，才可以达到预期的效果，否则，则可能造成政策得不到强有力执行等问题。为了扶持大学生就业创业，省政府以及其职能部门相继颁布了各项优惠政策，而在笔者的调研中，受访的师生却普遍反映享受不了这“看上去很美的政策”，在制定执行政策的具体环节中出现了一些主要问题：

1.政府出台的关于扶持大学生就业创业的政策条文规定过于含糊。在对创业者进行的访谈中我们得知，部分创业者在创业初期的确曾寻找过政策支持，但是实际实施中发现，很多政策条文找不到最终执行者和落实者，各个部门互相推脱，政策执行陷入死循环。政策的明文规定在其实施中起着重大的指南针导向作用，若本身政府规范性文件的条文设计规定就出现瑕疵，那么在实践中也会大大影响其实施的效果，甚至偏离了设计者的本意初衷。

2.出台的政策中大学生获得扶助的门槛较高，对于有意于创业或者刚刚踏出创业第一步的大学生来说，仅仅是“看上去很美的”的政策。例如有些地方性支持条款要求有当地户口或者当地一定实力的担保人，这对于异地无实力的大学生来说是不可能完成的任务，获取政策支持也就无从谈起。虽然政府是为了保证扶助资金的安全不被滥用，能让社会资源得到有效利用，但却一定程度上导致了政策的 “形同虚设”，得不到落实以及响应。

3.政策在实施中宣传力度不够，其实现途径、效果等并未做到完全透明化、公开化，使得大学生对政策的了解不深，自然很难谈到更好的适用问题。很多创业大学生对政府公信与政策普遍持观望与怀疑态度，引导创业社会热潮更是无从谈起。

4.政策实施中并未真正将创业大学生的便利放在更加重要的位置，受访谈调研中，创业学生普遍反映，企业的正规注册，需要到相关部门审批。虽然政府也出台了许多鼓励与优惠政策，但一家企业从申请到领取执照的周期太长，条件多，要求高，而且需要经过多道程序，手续太繁琐，这些都是大学生创业面临的问题。此外，费用高也影响企业的成立。虽然目前注册企业的费用相对减少了，但还得需要花上一笔不少费用，其中包括银行开验资户费用、会计师事务所出验资报告费用等。

二、对广东省扶持大学生创业的政策设想以及建议

通过上述的分析，笔者立足于广东大学生的创业现状以及省政府关于扶持大学生就业创业政策的实施现状，参考前人学者相关研究论著，从改善制度环境、优化创业生存环境、建设适合大学生创业的宽松环境等突破口来改变阻碍大学生创业的瓶颈，让政府促进大学生创业的政策，学校扶持大学生创业措施以及大学生自主创业之路达到相互和谐的效果；为高校今后设计大学生创业教育课程，设计社会实践的项目提供指导性建议；也为广大有意于创业的大学生参考，趋利避害，认清创业，了解创业，让创业学子在创业途中提高创业成功的几率，希望能够帮助政府在制定大学生创业上的政策时提供必要决策支持。

（一）在优惠政策方面

政府及相关部门应加快推出实质性的优惠政策，加大宣传力度，鼓励创业。

政府及其相关部门可以通过在各高校的宣传栏对政策作出详细的解释，通过制作相关的公益广告对此政策进行宣传，也通过印制和分发有关扶助大学生就业创业政策的小册子或宣传单，同时构建一个关于政策发布、解析、交流以及在线服务的网络平台。另外，政府可以通过组织和召开大学生代表会议，让大学生充分了解该政策的具体信息。在优惠政策方面，政府应根据实情，适当放宽大学生创业的公司注册的条件、简化公司注册流程；提供大学生创业的绿色通道；编纂内容充实实用的大学生创业指南；提供集中的大学生 创业基地，降低创业的房租成本等。此外，政府相关部门在出台鼓励措施后，应当加快扶持的力度及执行力，把优惠真正落到实处。政府及相关部门可以通过多种渠道对义务教育免费政策的宣传，使家长及学生对此政策有更加具体和深入的了解。

（二）在创业专项资金管理方面

政府及相关部门应加大对扶持大学生创业政策的投入，建立可持续的大学生创业扶持公益基金，积极引入商业元素运作，成立基金运作团队。

从我们调研中可以得到，大学生创业途中所遇到最大的问题就是资金短缺的问题。目前为大学生提供资金的机制往往采用创业比赛奖金、企业基金等形式，这些形式往往覆盖面较窄，而且难以持续运营，因此，由政府牵头组织建立一种可持续的大学生创业扶持公益基金，将有效地提高大学生创业的比例和成功率。

在现在风险投资和天使投资人兴起的成熟商业环境中，我们看到商业化运作投资基金的科学性、合理性、有效性和持续性。仅仅通过馈赠公益式的创业投资很容易使得扶持基金不日枯竭，面临资金再度缺乏无法投资更多项目的窘境。我们既要有支持大学生创业的公益性质，又要有可持续的商业化运作能力，例如通过参股等方式。而这就要求我们有一个基金运作团队，引入商业元素迫在眉睫。

（三）在创业激励体制方面

政府及相关部门建立和完善大学生创业激励体制，营造支持、鼓励大学生创业的良好氛围。

政府在加大对大学生创业的宣传力度，改变社会上一些对大学生创业的歧视、排斥观念，建立完善的体制，将创业率也纳入到一定的评估系统中，使就业率与创业率得到社会的同等重视，这有利于营造良好的创业氛围，让大学生创业的途中得到更多的社会舆论、家庭、朋友的支持。

（四）在创业教育方面

政府及相关部门应在高校学科中提高创业学科的地位并促进其发展。

大学生创业素质提高并非一朝一夕，因此，开创不同课程模式，让创业教育课程以各种形式走入各个高校，让真正有创业意愿、适合创业的大学生分享成功创业经验，提高创业技能显得尤为重要。创业教育课程涵盖创业者如何开创创业机会、如何进行团队管理、如何创业企业如何获得后续投融资、创业与职业生涯定位等方面展开教学，以此推进创业教育的发展。政府相关职能部门应强化创业教育的科学化、系统化研究，鼓励高校形成科学、规范、有效的理论与实践教学体系，进一步丰富教学手段，实现理论教学与实践教学的有机结合。总之，政府相关职能部门在政策设计中应该切实将创业教育进行到底，鼓励、协助并促进各高校开展创业教育文化工作。促进创业将与促进创新一样，成为民族振兴的新基因。

但在创业教育需求迫切的同时，却有着创业学科发展和研究落后的矛盾。由于创业学科一直得不到高校学科建设的重视，创业教育发展举步维艰。没有相关政策与配套支持，创业教育难以吸引优秀人才的加入与研究。因此我们建议，让创业教育在高校学科中地位上升，使之占有一席之地。如果能得到高校学术界的普遍认可，想必它的发展速度，将同其他大学专业学科一样，得到快速的发展。那么作为创业教育所涵盖的领域，大学生创业所需的管理运营知识，自然会出现大量的研究与可观的发展。政府制定政策将更加合理及富有可行性。

（五）在创业服务平台方面

政府及相关部门建立创业服务平台，为大学生创业公司注册开通绿色通道。

针对大部分大学生在创业过程中遇到的注册手续复杂，程序繁琐的问题，可以考虑加强创业资源整合，搭建高校毕业生创业服务平台，建设远程创业服务公共网络，开设创业项目共享资源库。各级公共就业服务机构要为有创业意愿的高校毕业生提供项目推介、开业指导、融资服务、跟踪扶持、政策咨询等一条龙服务，将目前一些创业园区的“绿色通道”的服务扩大化，使更多的创业学生受惠；建立专门大学生创业服务平台，为大学生在创业过程中的问题提供咨询。

三、结语

大学生创业既是解决就业难的重要途径，又将是我国经济新的增长点，为此，应高度重视大学生创业工作。政府部门和高校应高度重视创业教育，及时出台政策，切实推进政策落实，建立健全扶持大学生创业政策体系。政府有责任发挥宏观调控职能，从财政、金融、税收等方面为大学生创业创造环境，统筹各项政策体系，只有这样才能形成政策合力，从而为助推大学生创业提供强有力的政策支持。

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