浅析当前我国基层社会管理中的发展“瓶颈”及应对之策

王 菠

（中共烟台市委党校哲学教研室，山东 烟台 264000）

改革开放30多年来，伴随中国社会政治、经济和民生的长足进步和发展，中国的社会结构、社会组织形式和社会价值理念产生了深刻变迁。而当前我国社会又正处于经济发展、体制创新、社会转型的重要战略时期，旧的利益格局已经解体，新的利益格局正在加速形成，这引发了十分复杂的社会矛盾。不同性质、形态和表现形式的社会矛盾的不断出现，使我国现有的基层社会管理模式受到了强大的冲击，呈现出了诸多的发展“瓶颈”。

一、当前我国基层社会管理中的发展“瓶颈”

（一）“管制型”的行政理念“瓶颈”

受传统和体制等遗留因素制约，我国政府的行政主导理念更多地带有“管制型”色彩。这种“管制型”行政理念有两个基本特征：一是权力主体的一元性。即行政管理的主体及全部管理职能的来源都只能是政府，强调政府在社会管理中的绝对权威；二是权利运行方式的单向性。即权力运行方式总是自上而下，依靠政府的政治权威，通过强制的行政命令，对社会事务进行单一向度的管理。［1］当前，这种“管制型”的行政理念，已与人民群众迫切需要政府更多“服务”的期盼不相适应。从社会发展规律而言，扩大民主政治、加强社会化管理和减少政府行政控制、增加政府服务职能是必然的发展方向。温家宝总理就曾经提出这样要求：“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”但是，我们还要清醒的看到，“管制型”行政管理理念的惯性在部分地区和部门中还依然存在。据武汉市江夏区的一位干部调研报告显示：（当地）“控制型”的因素还相当突出。有的干部认为，管理就是“罚”，就是“卡”，就是“压”；有的职能部门存在着“重管制控制、轻协商协调，重事后处置、轻源头治理，重行政手段、轻法律道德约束”的“三重三轻”现象；有的执法部门审批事项多，办理程序繁，抱着公章收费，靠着许可收钱等等。［2］诸如江夏区发生的此类问题，不仅进一步恶化了党群关系，也成为制约我国基层社会管理进一步发展的“瓶颈”。

（二）“畛域型”的管理模式“瓶颈”

在基层社会管理实践中，与“管制型”行政主导理念相配套，我国现行的城乡基层社会管理体制基本上还在沿用计划经济时期的体制。各个社会基层管理单位，有着畛域分明的管辖区域划分，在城市，市辖区以下设街道和社区两级基层社会管理单位；在乡（镇），则设有乡（镇）、村、组三级基层社会管理单位。这种畛域分明的“行政式”的社会基层管理体制和管理模式，是计划经济和高度集权体制的产物，它已经与发展社会主义市场经济和民主政治的要求不相适应。改革开放以来，随着我国社会流动性的不断加大，全国城乡关系、城际关系日益紧密，城乡的社会结构成也发生了深刻的变化。在农村中，农民已由原来区别不大的农村干部、一般农民两个阶层分化为农业劳动者、农村管理者、进城农民工、私营业主和乡镇企业主等多个阶层；在城市，居民也由原来的干部和工人两个基本社会阶层分化为企业（公司）员工、公务员、个体工商户、私营业主、下岗职工和社会服务者等多个社会阶层。社会阶层的这种深刻复杂变化，必然导致社会利益关系方面大的改变和调整。各社会阶层，由于利益关系的指向，各自会产生要求有相应的组织单位对自己进行服务和管理的诉求。而既有的畛域分明的“行政式”的基层社会管理体制，不可能对所有的社会成员达到全面覆盖，因而也就不可能满足全体社会阶层的利益诉求，造成基层社会管理方面的对象“流失”和管理“不力”。这成为制约我国基层社会管理进一步发展的又一“瓶颈”。

（三）“低层次”的社会服务供给“瓶颈”

马斯洛的生存层次需求理论指出：人的需求层次总是和他的经济收入水平有关，它遵循的是一个由低到高的发展规律。［3］在城市，随着城市建设的拓展和居民生活水平的提高，城市居民对社区服务的需求不断增加，社会依赖程度也不断提高。但从整体上考量，我国的社区服务主体单一，公共服务体系还不完善。从服务主体上看，一个健全的社区服务体系，其主体应当包括承担社会服务职能的基层政府组织、居民自治组织、社区专业服务组织、社区志愿者组织、社区中介组织和其他具备相应资质的民间组织。但是，由于我国的社区自治组织发展较晚且大多带有官方色彩，其资金资源有限、整体能力不强、缺乏独立性、功能不完备，难以有效发挥服务主体的作用。这使得我国城市社区服务主体趋近单一，不能有效满足社区居民对社会服务的需求。在农村，随着乡镇企业的飞速发展和农村经济的不断改善，农民的需求也呈现多元化的趋向。农民经济收入水平的提高，使得他们不仅仅只停留在物质方面的需求得以满足，他们有了接受教育、医疗、文化、娱乐、民主、尊严等更高层次的需求。但是，由于受起步较晚、发展滞后等因素的影响，农村的医疗、教育、交通、通讯、环境等公共事业建设薄弱，农民的看病难、上学难、行路难等问题较为突出。国家向农村投入的公共服务建设和向农民提供的公共服务项目有限，农民群众难以享受到与城市人口同等水平的社会保障、社会救济、医疗卫生、文化教育、环境整治等公共服务供给。这种“低层次”的社会服务供给，显然已成为束缚我国基层社会管理进一步发展的“瓶颈”之一。

（四）“僵化”的矛盾调处方式“瓶颈”

当前，我国社会正处于经济发展和社会转型的关键时期，社会利益格局正在发生着深刻变迁，随着利益分化和多元化趋势的加速开展，利益矛盾冲突变得更加复杂和尖锐。不同群体、不同组织、不同层次的矛盾冲突时有发生，其性质、形态和表现方式各有不同，这都是党和政府所面临的新问题和新挑战。通过调查分析笔者所在地并结合其他地区所发生的主要社会矛盾，笔者认为现阶段主要的社会矛盾及其爆发与以往相比，呈现出以下几个方面的共性特征：一是矛盾的内容已经溢出传统的继承、赡养、婚姻、家庭、财产争执等私人属性方面的纠纷，开始向征地补偿、拆迁安置、社会保障、职工维权、村民维权等公众属性的方向转移；二是矛盾纠纷的主体不是过去的单存的城乡居民之间、邻里之间、职工之间、亲属之间等常见的带有明显个体属性的纠纷主体，而是干群之间、党群之间、阶层之间等带有显著群体属性的纠纷主体；三是矛盾的性质异常尖锐复杂、既有历史遗留问题、又有发展催生问题，既有人民内部矛盾，又有敌我矛盾；四是社会主要矛盾的表现形式和爆发呈现出一定程度的规律性，即矛盾的爆发由少数人上访，到群众上访，再到围攻政府机关，呈链条式发展态势；五是社会主义民主法制建设滞后于社会经济发展水平，政策在执行中往往带有较大随意性，法律权威得不到树立，出现矛盾后，群众更倾向于找政府解决而不寻求司法解决，造成群体性矛盾事件的滋生蔓延。

矛盾的性质和特点发生了变化，矛盾的处理方式也要随之发生改变。而面对日益复杂的社会矛盾形式和利益纠纷，有些城乡管理者仍然抱着过去“行政管制式”的理念和思维，用行政措施和手段去解决矛盾，缺少必要的教育的、引导的、经济的、法律的方式和方法。这种“僵化”的矛盾处理方式，势必无益于矛盾的调处和化解，甚至会激化矛盾，成为束缚我国基层社会管理进一步发展的又一“瓶颈”。

二、克服我国基层社会管理“瓶颈”的应对之策

综上所述，当前我国在基层社会管理方面，还存在着许多与客观实际形势不相适应的突出问题，实践中，党和政府还面临着突破基层社会管理“瓶颈”束缚的紧迫任务。2011年2月19日，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开幕式的讲话中指出：“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基层工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。”讲话向全党进一步指明了完善和创新基层社会管理的方向和工作重点。根据讲话精神，围绕克服上文分析的我国社会在基层管理方面存在的突出“瓶颈”，作者提出了如下应对之策。

（一）加快行政理念由“管制型”向“治理型”的转换

改进和完善我国基层社会管理体系，必须要实现行政理念由“管制”到“治理”的转换。“管制”与“治理”是两种完全不同的行政理念，两者在权力来源、权力运行向度、社会参与程度等诸多方面存在着本质区别。与“管制”比较，“治理”更多强调权力来源的多元、权力运作的上下互动和鼓励公众的社会参与。从权力来源上看，“治理”虽然也需要政府的权威，但从权力的来源渠道上看，“治理”更强调政府与公民社会、公共机构、私人机构的合作，从而形成一个多元参与的网络机构体系；从权力运行向度上看，“治理”强调运行向度的多元和双向互动，主张通过一种建立在市场原则、公共利益和认同上的合作，实现对社会事务的管理；从社会的参与程度上看，在“管制型”行政理念主导的社会里，由于政府权力的绝对性和排他性，造成社会参与程度的严重不足。“治理”则更强调社会合作网络的构建，重视多元参与，支持培养公民社会，主张民众通过基层社会组织表达自身权利、参与自治管理。只有实现“管制型”行政理念向“治理型”行政理念的转变，才能克服现有弊端，改变政府对社会管理事务的绝对控制，将政府对基层社会事务的管理方式由直接控制、管理转变为引导、协调多元参与，从而更好地实现基层社会管理的良性运行。

（二）推进“畛域型”治理模式向“开放型”治理模式的转变

改革开放以来，我国社会结构的一大变化是大量的社会成员由“单位人”转变为“社区人”，这些社会成员身份的转变，给我国基层社会的管理带来了诸多难题。突出表现为原有单位组织管理网络的弱化，畛域分明的“行政式”的基层社会管理体制无法全面覆盖全体社会成员。社会结构的深刻变化，要求社会管理体制的相应创新。面对不断加快的社会流动和日益复杂的社会局面，我们在基层社会管理方面必须要实现治理模式由“畛域型”向“开放型”的转变。而构建“开放型”的社会管理管理模式，本质上就是不断改善社会建设，“社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设”。社会建设是社会管理的前提和基础，现阶段，党和各级政府要根据人民群众的新要求和新期待，在发展中要兼顾效率与公平，大力构建和谐社会。各级党和政府要统筹城乡发展，为城乡居民提供良好完备的公共服务，建立健全基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进城乡基本公共服务均等化。在统筹城乡一体发展的时候，应该更多考虑让城市和农村的居民都公平地享受公共服务，让社会困难群体享受到充足的公共产品和公共服务。只有加快社会建设步伐，构建覆盖全体人民群众的“开放型”的社会管理模式，使全体城乡居民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，我们国家的基层社会管理才能拥有坚实的群众基础，才能获得进一步发展的空间和保障

（三）实现社会服务供给由“低层次”向“全方位”的转型

基层社会管理不仅仅只是一个管理过程，还是一个服务供给过程，各级政府在社会管理中，不仅要履行公共管理的职能，还要担负起提供公共服务的职能。由于国民经济和社会发展进入新的历史时期，居民对公共服务的需求不断增长，迫切要求政府增加相应的职能。在这样条件下，所谓的行政体制改革，不仅仅意味着政府职能的转换，也意味着政府职能的增加。一个新的适应形势发展的政府，既要不断提高社会管理能力又要不断完善公共服务能力，以胜任社会管理和公共服务的双重职责。

从长远的发展目标看，一个完善的社会服务供给体系应该覆盖、就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等多个部门。而要实现这个目标，就要解决当前我国基层社会管理服务供给中的突出问题，即服务主体的匮乏。各级党和政府现阶段要促进服务主体的多元化，特别是要大力培育基层社会中介组织等非盈利性组织。通过制定和完善有关法律法规，使非政府组织获得合法地位和法律支持。要为非政府组织从事基层社会服务提供必要的财政支持，财政支持可以体现在资金、项目、场地、税收等方面，这样能够吸引更多的非政府组织参与到基层社会的服务中。政府也要加强非政府组织的能力建设，提高非政府组织在基层社会服务方面的能力。要发挥基层社会的社区组织在社区服务中的骨干作用，这是完善基层社会服务的重要保证，基层社会的社区组织在开展社区服务活动时，应将重点放在积极引导社区居民为社区困难群体提供公益性服务方面。［4］

（四）实现“僵化”的矛盾调处方式向“多元化”的转变

社会管理者应该积极应对社会社会发展的现实变化，不断创新社会管理方法。当前，各级党和政府在社会管理中，要从现行的重行政性、强制性手段，轻法制规范和道德管理，重管制控制，轻协商和服务，重事后处置，轻事先预防的倾向，向综合运用法律、政策、经济、教育等现代管理方式的转变。加强社会管理的法制建设，通过地方立法和地方政府规章，逐步形成覆盖社会管理各个方面的完整法规体系，保证社会管理工作有法可依、有章可循。对现行各类涉及社会管理的有关法规进行系统全面的梳理，废止已经过时的法律法规、修改地方有关法规中与现实情况和发展趋势不相适应的内容，既要保证相关法规的连续性，又要增强其现实性和针对性。在此基础上，各级部门要强化依法管理社会的观念，坚持依法调解社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾，确保社会管理在法治的轨道上健康运行。坚持依法规范社会行为，注重运用法律手段加强和改进社会管理，引导社会和群众通过法律途径解决处理社会矛盾。政府和法制部门要坚持依法行政，促进社会公平正义，保障公民应有的权利，维护社会稳定和人民群众的合法利益。

总之，社会管理理论的发展和实践验证告诉我们，创新是当前和今后的主旋律，管理创新是管理的主旋律；也是我国基层社区社会管理发展的必然要求，组织中的每个人都应当成为创新者，自觉实现组织目标，实现管理境界最优化，让基层社区社会管理创新成为促进社会更加稳定和更加和谐的有效力量。

[1]李静,周沛.“政府管制”到“社区治理”：我国城市基层社会管理体系的完善与创新[J].领导之友,2011,(4):14.

[2]胡亚波.基层社会管理中存在的问题及改进对策[J].学习与实践,2011,(8):125.

[3]（美）马斯洛.动机与人格 [M].许金声等译.北京:华夏出版社,1987,114.

[4]王青.城市社区管理中存在的问题及对策[J].管理学刊,2010,(2):77.