农业行政执法中存在的问题及对策研究

刘梦琦

（曲阜师范大学法学院，山东 曲阜273165）

一、农业行政执法的价值探析

当前，我国行政管理体制改革正处在一个稳步推进、不断深化的阶段。而农业行政执法是我国行政执法管理工作在农业领域的具体体现，是农业行政管理机关履行农业和农村经济管理职责的重要方式，是农业行政管理机关依法行政的重要内容，是推动依法治农进程和推进社会主义新农村建设的重要保障。

农业行政执法工作的有效开展,对保障食品安全、人民生命健康安全和财产安全，维护农民合法权益，促进农业和农村经济健康发展，发挥着重要的作用。而农业行政执法体系的发展和完善，则是农业行政执法水平得到不断提升和农业行政执法工作得以有效开展的重要支撑。因而，加强农业行政执法体系问题研究，对于加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的农业行政执法体制，造就政治合格、业务精通、作风过硬、高效廉洁的农业专职执法队伍，推进农业行政管理机关依法行政和加快社会主义新农村建设，有着重要的理论意义和实践意义。

二、农业行政执法的现状及其分析

结合江苏省沛县产业结构调整和机构改革实施方案，具有农业行政执法主体或授权委托的单位有五家，县农业局所属的农业执法大队，植保植检站，渔政监督执法大队，县畜牧局所属的畜牧执法大队，县农机局所属的农机监理站。农业行政执法共立案查处3627件，其中违法经营种子，农药案53件，结案51件，结案率98%；畜牧法案件23件，结案20件，结案率86%；农机违法案件3288件，结案率93%；渔业违法案件10件，结案10件，结案率100%。其中实施听证处罚程序的6件，申请法院强制执行10件，没收种子1万多公斤，销毁假冒劣种子2700公斤，病死畜肉520公斤，查处假劣过期农药、兽药、渔药2000公斤。

从这些数据可以看出农业行政执法由于起步晚，经验少，人员少，办案不多，涉及的法律法规专业性强，具有管理职能的部门多，要实施好农业行政执法这个重要职能，并熟练地操作、运用和执行如此多的农业法律法规是不容易的，存在许多问题：

（一）农业行政立法迟，起步晚，立法有缺陷，影响有效执法。农业行政立法晚，而立法又多，与其它执法部门交叉的也很多，由于市场经济建立和逐步完善，农业行政法律法规的有些条款已不再适应新的形势。例如：违法所得难以认定的缺陷。《行政处罚法》第八条第三项将没收违法所得列为法定行政处罚种类；《中华人民共和国种子法》、《中华人民共和国动物防疫法》等许多农业法律、行政法规都设有没收违法所得，并（可）处违法所得几倍至几倍的罚款的处罚条款。因此，农业行政处罚机关在承办制售假劣种子、伪造动物检疫证明等案件中，其违法所得认定是否准确，既影响对当事人非法财产的打击力度，也影响对其合法财产的保护程度，还影响该行政处罚行为在行政复议、行政诉讼阶段的成败。

（二）农业执政主体混杂，力量过于分散 。执法主体合法是行政执法的首要条件。我国的农业行政执法主体受制于农业行政和事业单位机构的构筑框架，而出现上下关系混乱，造成了垂直关系的多元化和监督对象的“脱轨”现象。农业行政执法主体分割、管理职能部门较多，导致权力过于分散、职权重叠严重，造成法律约束力不强，致使各部门出现好事争着做，承担义务的事忙着推的现象。而农业立法又比较多，再加上其它执法部门交叉的也很多，由于市场经济建立和逐步完善，农业法律法规的有些条款已不再适应新的形势。

（三）农业行政执法队伍素质不高。 现在在我国农村农业技术人才不少，但开展农业执法就有了一个业务不对口的问题，农业执法人员都是从各个农业服务单位中抽调一部分人员组成的，全是从技术转为行政的，工作起来确实有许多困难，而且其中非法律专业人员过多，因而从事执法工作时，由于执法水平低，从而使农业部门的执法权威难以树立起来。再者，执法人员本身的素质不高，再加上手中有了权力，就出现了徇私舞弊，贪赃枉法，不出证办案，大搞“人情案”的问题。

（四）农业行政执法缺乏完善的保证机制 。由于受经济条件的制约，有些地方农业执法几乎是无装备，条件稍好的有辆车，有台相机，有台电脑，条件差的是一个单位几个人，一个执法证和几十种执法文书，下乡无车辆，一身便装，有的连电脑也没有，更不用说检测仪器和勘探设备这类高档仪器，提取一个需要检验的物证需要送几百公里外才能检测，执法成本非常高。这样就造成了我国农业执政有机构、无经费、人员编制少、设备落后，缺乏完善的保证，而难于提高行政执法效率。

（五）农业行政执法监督机制不完善。由于农业行政执法监督机制尚不完善的诸多因素，行政执法监督制度虚化的问题比较明显。（1）行政执法人员特别是领导对行政监督工作没有引起足够的重视，没有充分认识到农业行政执法监督的重要性。（2）监督机构的人员多数未受过专业培训，不能全面的发挥监督作用，致使行政执法监督缺乏力度。（3）违法行为难以纠正，行政执法过错责任追究制没有真正落实到位。

（六）群众法制意识淡薄，增加行政执法的难度。农业行政执法在乡镇展开，参与人数最多的是农村群众，而农村群众比较特殊，其自身法制意识普遍淡薄。由于农村面广，要统一起来开展法制宣传实属不易，再加上法制宣传的人力有限，则普法更是鞭长莫及了。近年来，行政执法的机制不完善也导致政府对法制宣传重视不够，各部门宣传工作合力不强，致使群众的法制意识更加停滞不前，无法推动农业行政执法的顺利开展。

三、农业行政执法的完善措施与创新性探析

农业行政执法是农业行政主管部门的基本职能，它由农业行政执法队伍完成。因此，农业行政执法处在行政管理的第一线，直接同广大农民群众联系，

执法人员的素质直接关系和影响着行政执法的效果，关联到人民群众的切身利益，影响着党和部门的形象。所谓“人民利益无小事”，这是“三个代表”集中体现中国共产党代表了最广大人民的根本利益，必须从群众中来，到群众中去，密切党同人民的血肉联系，切实转变工作作风，全面履行知法、普法、守法依法维权，公正廉洁，尽职尽责为人民服务的义务，提高为人民服务的意识和水平。

（一）完善立法，明确农业行政执法依据。进一步完善立法，增强法制法规在现实操作中的适应性，随着市场经济的不断完善，经济体制和经营方式发生了很大的变化，现行的农业法律法规有的不再适应现行体制的发展要求，这就有必要从事农业法律研究工作的专家向有关立法机关提出修改完善，以便增强农业法律法规的完整性和适应性。

（二）完善农业行政执法体系。监于目前农业行政执法职能部门多，法律法规多，专业性强，且机构重叠，人员较少形不成合力，执法不规范，政企和政事不分的特点。结合机构改革的实际，进一步理顺关系，明确农业行政执法主体，明晰职能，减少交叉扯皮，积极探索实践农业行政综合执法的方法，努力造就一支高起点，严要求，规范化管理的农业综合执法专职队伍，培养大农业系统坚强有力的行政执法正规军，从法制建设，执法监督，质量检测等建立完善的分工合作的有机整体，行成一套“快速、便捷、高效”的运行机制，提高行政执法效率。

（三）强化内部管理，降低行政执法隐患。完善内部管理制度，规范行为，依法行政是做好农业行政执法工作的保障。在农业行政执法工作中，要严格建立工作制度。一是建立报告制度，对重大案件及时上报。二是要建立回避制度和过失责任追究制度。三是建立举报制度，设立举报箱或电话。四是农业行政执法的实施必须遵守基本的法律制度。五是基本的工作制度。只有建立健全管理制度和一系列工作纪律才能保证整个执法过程顺利开展。

（四）提高执法人员素质，财力武装执法队伍。强化学习，建设一支高素质的农业行政执法队伍。要提高农业行政执法效率，执法人员的素质是关键。做为农业专业执法人员，不仅要政治合格，而且要业务精通，具有较高的综合素质和工作独挡一面的能力，才能够充分行使国家法律赋予农业部门的权力职能。

解决农业行政执法部门存在的装备落后现象，一是建议上级农业行政主管部门积极争取国家扶持，每年调拨一些资金解决下面农业执法装备问题，重点解决执法交通工具、信息、勘验取证设备，以市为基础建立一个能独立具备农产品，种子、农药、肥料检测能力的实验室，以此来提高执法工作效率，进而提升监管能力。二是要象其他行政执法部门一样，统一执法车辆的外观标识，统一执法人员的着装，达到执法标识明显，执法队伍严谨有序。

（五）加强完善农业行政执法监督制度。形成科学规范的监督管理机制，做到将党内监督与法律监督、群众监督、舆论监督相结合，强化事前监督和事中监督。积极搭建群众监督平台，认真受理监督举报电话，切实提高群众参与监督的积极性。解决监督工作中的“三种不良心态”：（1）克服“不能监督，怕权力受损”的心态，提高监督客体接受监督的自觉性。（2）克服“不敢监督，不必监督”的心态，增强监督主体履行监督职责的主动性。（3）克服“难以监督、监督不了”的心态，营造民主健康、扶正祛邪的良好社会氛围。

（六）加强协调，通力合作。农业执法工作涉及到多个部门，多个领域的协调配合，是一项复杂的系统工程，农业执法的种类和形式是多样化的。因此，一方面要求农业行政执法内部之间的协调统一，形成合力；另一方面又要求农业行政执法与技术监督、工商行政管理，公安、法院、环保、土地、水利等部门的协调配合，既要在法定职权范围内进行执法活动，又不可失职，更不可以越权，否则其行为将构成违法并承担相应的法律责任。

（七）加强法制宣传教育，普及农业相关法律法规。加强农业法律法规的宣传教育，是保障农业行政执法机关依法行政的基础。农业执法工作是面向社会，重点在农村，在基层，要让全社会了解，重视和支持农业执法管理工作，就必须让广大农民群众和基层领导干部了解掌握农业相关的法律法规，引导，规范，限制从事农业生产经营销售活动，做到知法、懂法、守法，依法维护自身的切身利益，以及检举揭发危害农业生产经营活动和农业生产秩序的行为。农业行政执法机关或主管部门必须采取多种形式，充分利用各种宣传工具将有关农业法律法规普及到农村，到农民心中，做到家喻户晓，人人皆知。

（八）农业行政执法创新性探析。在不断发展的时代，我们在完善农业行政执法的措施中也应该有创新性的探析，例如：（1）构建了我国农业行政管理体制创新的模式。提出了适合我国国情和“三农”实际的创新模式——综合执法型“服务——参与模式”。这不仅对农业行政管理理论是一个补充，而且对推进我国农业行政管理体制改革实践也具有积极的指导意义。（2）建立了我国农业行政管理体制的绩效评估系统及其指标框架模型。对我国农业行政管理绩效评估模式进行了探寻，提出了组成我国农业行政管绩效评估的四个系统——绩效目标系统、绩效比较系统、绩效测定系统和绩效反馈系统；构建了评估农业行政管理绩效情况的指标框架模型。（3）提出了支持农业行政管理体制创新的政策建议。

[1]章明杰.我国将加大农业行政综合执法力度 [N].农民日报，1999.9.27?

[2]农业部软科学委员会办公室.农业法制建设[N].中国农业出版社，2001

[3]周定民.建设政府放心群众满意的农业行政执法队伍[N].中山日报，2002