关于我国开展地方国库现金管理的思考

李 伟

（中国人民银行郑州中心支行，河南 郑州 450040）

一、现阶段我国开展地方国库现金管理的可行性

（一）国库存款余额高位积聚为开展地方国库现金管理提供了基础和条件

地方政府国库库存水平是开展地方国库现金管理的先决条件。近年来随着我国经济的发展和财政管理体制改革的深化，地方国库库存余额持续上升。2012年10月末，我国国库现金库存余额达3.31万亿元，从中央财政收入与地方财政收入比例看，保守估计地方国库现金余额至少占全国国库现金余额的1/3，据此测算，地方国库现金规模在1.1万亿元以上。地方国库存款余额的高位积聚为开展地方国库现金管理创造了条件。

（二）国库库存的规律性波动为开展地方国库现金管理提供了操作空间

由于我国各级地方政府财政预算制度的软约束，财政支出时间上存在不均衡，大量的支出集中在年末，一般四季度支出占全年财政支出的40%以上，造成前三季度地方国库库存基本呈现平稳增长态势，而到四季度后则快速回落。地方国库库存的规律性波动特征，为准确预测库底资金，进而开展地方国库现金管理创造了条件。

（三）中央国库现金管理的成功运作为开展地方国库现金管理提供了经验借鉴

自2006年国务院批准开展中央国库现金管理以来，操作规模和频率逐年增长，机制不断完善，既提高了国库现金管理，又配合了货币政策实施，拓展了商业银行融资渠道。其间不仅出台了《中央国库现金管理暂行办法》等多个指导性文件，为国库现金管理的制度建设奠定了基础，同时，中央国库现金管理操作遵循“三台”原则（即，财政部门主要负责后台预测，财政部门与人民银行共同负责中台决策，人民银行负责前台操作）也是地方国库现金管理运作中非常值得借鉴的职责分工机制。

二、地方国库现金管理对经济金融运行的影响

（一）影响货币供应量变动

地方国库存款作为中央银行负债的一部分，其波动会对基础货币投放或回笼产生不同程度的对冲效果，进而影响中央银行调节货币供应量的决策。由于货币供应量等于基础货币与货币乘数之积，当国库资金的流动体现为收入时，将导致整个社会的货币供应量的多倍缩减，当国库资金的流动体现为支出时，将导致整个社会的货币供应量的多倍扩张。地方国库现金管理业务开展以后，与中央国库现金管理产生叠加效益，将使国库资金变化幅度进一步加大，国库资金对货币变量的扰动也将增强。

（二）影响金融市场价格波动

地方国库库存现金增减过程也是改变金融市场资金供应的过程。当地方国库资金减少，货币资金由中央银行账户流入社会，通过货币乘数的放大效应，将造成金融市场资金供应增加，金融市场利率趋低。反之，地方国库现金库存增加，公众和企业可能从金融市场抽离资金或从金融市场融通资金以缴纳税款，导致金融市场资金供应减少，资金需求增加，金融市场利率趋升。

（三）影响宏观经济周期性波动

在经济低迷时期，开展地方国库现金管理可以增加商业银行的可用资金和超额储备，有利于商业银行扩大信贷投放，增加社会流动性，推动总需求的扩张，进而刺激经济增长。在经济增长较快、通胀水平较高、流动性过剩时期，实施地方国库现金管理，则会使基础货币投放增加，不但加大商业银行信贷扩张的压力，也会加大中央银行的调控压力和难度，并可能进一步推高通胀预期。

三、地方国库现金管理对金融宏观调控带来的困扰

（一）对货币政策的冲击具有长期性和单向性

从国际通行做法看，地方国库现金管理的最终目标是在国库账户上保留一个基本稳定的余额，超过部分全部通过现金管理投向市场，而我国地方国库现金管理尚未开展，地方国库资金全部存于中央银行。根据2012年10月末我国地方国库现金规模在1.1万亿，货币乘数为4.0来计算，目前我国地方国库至少收缩货币供应量（M2）约达4.4万亿元，占当期M2总量（93.6万亿元）的4.7%。未来随着地方国库现金管理的逐步开展，大部分地方国库资金将逐渐投向市场，这就决定了我国地方国库现金管理将在很长时间内总体表现为单向的、向市场投放基础货币的行为。其实质是在一定程度上弱化了中央银行回收流动性的功能，反而增加了一个向市场投放基础货币的“窗口”。由于现阶段我国长期面临流动性过剩问题，大规模开展地方国库现金管理将给中央银行的货币政策操作带来长期困扰。

（二）地方政府与中央银行政策目标协调难度较大

地方国库现金管理的主体是中央银行和各省地方政府，然而二者在具体政策执行上有不同的目标取向，存在目标冲突。地方政府更多的是从微观市场经济参与主体的角度考虑，运用地方国库现金管理以国库现金余额最小化、投资收益最大化为目标，更多的是充分利用闲置资金，提高资金利用率。而中央银行则要从整个宏观经济角度来衡量地方国库现金管理对货币市场带来的影响，力求将货币供应量和市场基准利率保持在与国民经济发展相适应的水平上，由于双方主体在追求目标上存在差异，导致地方国库现金管理与货币政策协调难度较大。

（三）增加中小金融机构的贷款投放冲动，弱化当前宏观调控政策效果

从近几年中央国库现金管理的运作情况看，国库现金管理商业银行定期存款中标银行主要以中小银行为主，中标金额占总金额的85%左右。在当前稳健的货币政策情况下开展地方国库现金管理，这些中小金融机构能充分利用取得的地方国库定期存款快速增加存款、降低存贷比，进而大规模增加贷款投放，从而可能降低中小金融机构对货币政策执行与传导力度，带来对稳健货币政策的“挤出效应”，一定程度上使稳健货币政策所要达到的预期效果有所折扣。

四、稳步开展地方国库现金管理的政策建议

为防止地方国库现金管理对宏观经济运行和金融宏观调控造成过度冲击，实施地方国库现金管理，应本着“宏观调控优先、兼顾各方利益、规范有序操作、循序渐进发展”的指导思想，采取地方需求与中央层面操作相结合，双层联动的方式稳妥开展。

（一）建立中央和地方两个层次运作模式

在地方层面采取人民银行定期存款模式，由地方财政负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，人民银行分支机构负责办理业务手续、支付利息和对人民银行总行的资金清算。人民银行总行收到地方财政资金后，在中央层面借用中央国库现金管理的操作模式，采取商业银行定期存款、买回国债、国债回购和逆回购等方式进行操作，获得的收益用于弥补对地方财政的定期存款利息支出。人民银行定期存款利率可综合货币政策、国库现金管理预期收益、市场利率等因素适时调整。

（二）坚持规范有序、循序渐进发展的原则

为避免地方国库现金管理规模骤增、中央层面统一操作压力过大问题，应按照先试点后逐步推广的循序渐进式发展原则。在确定试点时，主要考虑以下条件:一是库存资金余额要有一定规模，且在一段时期内保持相对稳定；二是地方政府或财政部门要有将预算外资金逐步纳入预算管理的承诺和计划；三是要有健全的分析机构和专职的分析人员，实时监控国库收支的流量和库存资金的变化情况，对一段时期的财政支出需求作出相对准确的预测，保持财政资金的流动性。四是在操作额度上，低点起步、逐渐提高。通过测算，先按地方国库存款日均余额的一定比例转为人民银行定期存款，在运作模式逐步完善、地方预测能力增强后再适当提高定期存款比例。

（三）完善地方国库现金管理制度建设

加强制度建设是规范开展地方国库现金管理的重要保障。一是应完善地方财政预算外资金的账户管理制度，按照国库单一账户体系的管理原则，规范财政部门内部单位的账户管理权限，实行归口管理，逐步将预算外资金专户纳入国库单一账户统一管理。二是制定地方国库现金管理办法和操作规程，明确各部门职责、权限，明确业务种类，确定利率方式、操作模式、业务流程及违约责任等。三是加强人民银行分支机构与地方财政部门的沟通与协调，做到各司其职、各负其责，信息及时沟通，管理统一步调，工作协调规范，推进地方国库现金管理的制度化、规范化、程序化。

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