“一元举报奖”事件的法律思考——政府公信力的缺失与重建

王 迪 才璎珠

（哈尔滨工程大学人文学院 黑龙江哈尔滨 150001）

2011年5月，因商家拒绝提供发票，河南洛阳男子任某向洛阳市西工区国税局进行了举报。一个多月后，任某收到了该税务机关寄来的特快专递，里面是举报案件涉及的200元发票和一张写明奖金为“壹元整”的《领奖通知书》，通知他凭有效身份证件到税务局领奖，“逾期不领取的，视为放弃权利”。任某认为，他为这个举报4次向领导请假，冒着30多摄氏度的高温，3次往返税务局，花费多少且不说，就是去领这个1元钱的奖，来回公交车费也得3元。他想不明白，这1元钱的奖金到底是奖励还是侮辱？为讨个说法，任某将该税务机关起诉至法院，要求其重新做出奖励决定。法院一审判决认为，该税务机关的奖励决定不合理，但合法，驳回任某的诉讼请求，50元诉讼费用由任某承担。“一元举报奖”的事件，通过媒体的渲染，引起社会公众的热议。从有利于社会的和谐、稳定及发展的角度出发，我们有必要对该事件进行法律方面的延伸思考。

一、“一元举报奖”事件的法律分析

（一）商家行为的法律分析

根据2010年12月20日修订的《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《发票管理办法》）第19条规定，销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票。因此，商家拒绝给消费者开具发票的行为，属于违法行为。

（二）检举人行为的法律分析

1.举报行为。任某依法举报，值得鼓励。根据《发票管理办法》第6条规定:“对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。”根据2007年3月1日起施行的《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》（以下简称《奖励暂行办法》）第1条规定:“为了鼓励检举税收违法行为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则有关规定，制定该办法。”[1]从上述规定可以看出，《奖励暂行办法》在第1条开宗明义规定鼓励检举税收违法行为，检举人任某的举报行为是值得鼓励的。

2.起诉行为。任某起诉行为属于行政相对人对于行政奖励的具体行政行为不服即任某对政府所采取的救济行为不满。在法律上，救济方式一般有两种：一是行政复议，一是行政诉讼。任某可以通过申请行政复议的方式进行权利救济，那么，上级税务机关不但可以审查该税务机关具体行政行为的合法性，而且可以审查其行为的合理性，并可以改变原决定。但是由于本案中，任某选择的是通过申请行政诉讼的方式进行权利救济，那么依照相关法律规定法院一般只能对行政机关具体行政行为的合法性进行审查。

（三）某区国税局行为的法律分析

1.对于其行政处罚行为中的处罚额度，根据《发票管理办法》第35条规定：“违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的……”

根据《中华人民共和国发票管理办法实施细则》第34条规定:“税务机关对违反发票管理法规的行为进行处罚，应当将行政处罚决定书面通知当事人；对违反发票管理法规的案件，应当立案查处。对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。”

根据以上规定，商家拒绝开具发票，由某区国税局给予商家罚款100元的处罚符合法律规定。

2.行政奖励行为。根据《奖励暂行办法》第6条规定:“检举的税收违法行为经税务机关立案查实处理并依法将税款收缴入库后，根据本案检举时效、检举材料中提供的线索和证据详实程度、检举内容与查实内容相符程度以及收缴入库的税款数额，按照以下标准对本案检举人计发奖金：收缴入库税款数额在100万元以下的，给予5000元以下的奖金。”

根据以上规定，检举人任某检举商家拒绝开具发票，可以获得5000元以下的奖金，具体数额法律并未做出规定，属于相关税务部门的自由裁量权范围。由某区国税局给予检举人任某1元的行政奖励符合法律规定。但是，该奖励方式和额度具有明显的不合理性，既不符合立法目的，也不符合常理。

（四）法院审判行为的法律分析

根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第56条的规定：“有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：起诉被告不作为理由不能成立的；被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”[2]

法院一审判决认为，对任某颁发检举奖金1元的决定，符合国家税务总局、财政部颁布的《奖励暂行办法》的规定，但法官同时认为，从情理上讲，被告奖励原告举报奖金1元，虽然合法，但金额偏低，存在明显的不合理性。该税务机关在奖励时应当酌情考虑检举人为实施举报行为而产生的必要性支出，以鼓励检举人依法护税的积极性，法院根据《解释》第56条第二项的规定驳回了任某的诉讼请求。一审法院的做法符合法律规定。

二、“一元举报奖”事件的负面影响

（一）抑制检举人检举热情，助长税收违法行为的嚣张气焰

《奖励暂行办法》第1条明确规定：“为了鼓励检举税收违法行为，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则有关规定，制定该办法。”从上述规定可以看出，在《奖励暂行办法》第1条开宗明义规定鼓励检举税收违法行为。该税务机关应当领会《奖励暂行办法》之立法目的，对检举人予以适当奖励，适当奖励既要符合法律规定，依据《奖励暂行办法》第6条规定，对于收缴入库税款数额在100万元以下的，给予5000元以下的奖金。同时，该税务机关的奖励举报人行为应具有合理性，什么是合理性，在法律规定的幅度范围内，一般社会大众都能认可的额度，采取有利于鼓励检举人积极性的奖励方式。无论是“一元举报奖”还是“五元举报奖”（该税务机关之前曾寄出过“伍元整”的《领奖通知书》，但是检举人没来领取，视为弃奖），对公众来说只能是笑谈，这种奖励的效果与法律精神、立法目的背道而驰。在客观上，只能起到抑制检举人积极性的作用。另外，在该事件中，还有对行政成本及纳税人权利的思考。1元奖励的《领奖通知书》用特快专递送，成本是多少，是1元的多少倍？为此与检举人对簿公堂，律师费用又是多少，又是1元的多少倍？公众参与的热情被消减，损失更是难以衡量，如此下去的结果将是愿意检举税收违法行为的人，打了退堂鼓，尤其是小额的税收违法行为将少人或无人检举。

不管检举人举报商家的逃税目的何在，这也不是税务机关应当关心的，仅以其举报行为而言，举报人就值得鼓励。国家税务机关专门出台并大力宣传检举纳税人税收违法行为的相关奖励办法，而到具体执行的税务机关却以“五元举报奖”、“一元举报奖”不断地打击检举人的积极性。税收违法行为与举报行为是此消彼长的，当举报行为获得不了应得的尊重与奖励，检举人和公众心寒之时，最痛快的只能是实施税收违法行为人。

（二）削弱政府公信力，不利于政务诚信的推进

《道德经》中说：“信不足焉，有不信焉。”即诚信不足的人，自然得不到大家的信任。该奖励的不奖励，或表面奖励，长此以往，结果就是公众不再相信政府的规定及其他承诺。《论语·颜渊》记载有“子贡问政”。子曰：“足食，足兵，民信之矣。”子贡曰：“必不得已而去，于斯三者何先？”曰：“去兵。”子贡曰：“必不得已而去，于斯二者何先？”曰：“去食。自古皆有死，民无信不立。”古人已经认识到，“老百姓对政府不信任，国家无法存在”的道理，当今的人更应以此为信条，尤其是执政者。

党的十七届六中全会提出，“把诚信建设摆在突出位置，大力推进政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设，抓紧建立健全覆盖全社会的诚信系统，加大对失信行为惩戒力度，在全社会广泛形成守信光荣、失信可耻的氛围”。政务诚信是其他行业诚信、个人诚信的基础与前提。政府公信力被削弱，将引起社会不和谐现象增多，继而不利于社会的发展。公众在庞大矛盾信息的影响下，将无所适从，久而久之对负面消息的接受度容易提高，而鉴别真伪的能力则下降，因此，西方著名政治家塔西佗曾经这样论述其执政的感受：“当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样得罪人民。”这个卓越的见解后来成为西方政治学里的定律之一——“塔西佗陷阱”。换一句话讲，当某一个部门失去公信力的时候，无论它说的是真话还是假话，做的是好事还是坏事，都会被公众认为它是在说假话、做坏事。

三、“一元举报奖”事件的法律启示

（—）国家应完善相关法律规定

1.提高奖励规定的法律效力层次。现有的《检举纳税人税收违法行为奖励暂行办法》是国家税务总局、财政部审议通过的，属于行政规章，效力层次较低。建议由全国人大或者全国人大常委会颁布相关法律。

2.设置最低奖励额度。该《奖励暂行办法》设置了最高奖励额度，却没有规定最低奖励额度，这才出现了“一元奖”，“五元奖”的情况。建议今后立法时，为鼓励举报行为，应设置最低奖励额度，明确公众预期。同时奖励额度应具有前瞻性，要与经济发展水平相适应。同时，检举人因检举所产生的必要费用，应当予以报销。

3.保护检举人的人身权利和财产权利。在现实生活中检举人因检举行为遭到打击报复的事件屡见不鲜，国家必须及早解决这个问题，制定相关法律，采取必要措施保护检举人的生命、健康、隐私以及其获得人格尊重和相应奖励的权利。

4.还需加大对税收违法行为的处罚力度。在本案中，商家仅仅是受到了100元罚款的处罚。在现实生活中，商家因未开具发票被人举报是万中无一的事情，因为像任某这样较真执着的人毕竟是极少数，于是，未来的偷漏税现象还会大量地发生。不让偷漏税者痛到心坎上的处罚是没有用的，建议对有再次违法行为者，处罚加重。

（二）行政行为应兼具合法性与合理性

社会主义法制的要求是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。有法必依，对于行政机关来说，其执法时不但要依据具体的法律规定，即某法某条某款，还要符合法律的精神，兼具合法性和合理性。合理性原则是行政法治的重要原则之一，指行政行为要客观、适度、合乎理性。具体说，第一就是行政行为要符合立法目的。第二是行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素。第三是平等适用法律，不得对相同事实给予不同对待。第四是符合自然规律。第五是符合社会道德。[3]

（三）政府应当积极推行信息公开

《中华人民共和国政府信息公开条例》第9条规定：“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”政府公信力被削弱的一个重要原因是行政过程中存在严重的信息不对称现象，因此必须全面推进政务公开，加大政府工作的透明度，“阳光是最好的防腐剂”，应扩大公众及媒体对政府的监督范围。公众有权知道所纳税款的使用去向以及税务机关的公务成本，以促进有关部门合理、有效使用办公经费，不浪费纳税人的钱。

（四）法院处理案件应考虑社会效应

法院是被动的，因为它不能主动接受案件，只能等待相关权利人或者认为自己权利被侵犯的人，到法院来起诉或上诉。但是，一旦案件经由法院受理，法院还是可以有所为的。对于行政诉讼案件，法院依法一般只能审查行政机关具体行政行为的合法性。但是在本案中，法院除了在判决中指出该税务机关奖励行为的不合理性之外，还可以通过司法建议的方式，建议该税务机关改变原奖励，增加奖励额度。同时，除了道义上的支持，在经济上，法院可以免除任某诉讼费用，这是法院可以有所做为的方面，这么做，会起到比较好的社会效应。

[1]梁野税.《中华人民共和国发票管理办法》与《实施细则》对照表[EB/OL].2011-09-04.http://blog.sina.com.cn/s/blog_843500b80100wpu9.html.

[2]马怀德.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国法制出版社，2010:340.

[3]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,1996:33-34.