我国非经营性资产管理现状及问题研究

张联刚

（西安市国资委，陕西 西安 710082）

一、非经营性资产相关介绍

（一）非经营性资产的含义

所谓国有资产就是指属于国有的一系列财产、物权、债权以及其他各种形式的国有权益。按照用途进行分类，其划分为经营性资产、非经营性资产以及资源性资产。其中非经营性资产是指在非生产流通领域为国家所占有的、不参与生产经营话动、不以盈利为目的以及价值不会循环周转的公益性国有资产。

通常情况下，非经营性资产也就是说行政事业性国有资产，主要由各级政府机关、人大机关、政协机关、公检法机关、各民主党派和人民团体，以及事业单位所依法占有。例如，职工宿舍、食堂、浴室、幼儿园、学校、招待所等纯福利设施等。

（二）非经营性资产的特征

我国的非经营性资产有着不同的形式，为很多不同的单位所占有，但他们都有着不同于经营性资产的以下特征：

1.非营利性。这是非经营性资产有别于其他国有资产的本质特征，不像其他国有企业的资产一样是为了追求一定的经济效益而存在，其存在的价值就是为了追求社会总体效益的最大化，以提供社会公益性而存在，不产生直接的经济效益，但却能够产生一系列间接的效益。比如，我国的公立学校，学校的教室、教学设备等都可以说是非经营性资产，虽然学校在开展教学活动过程中也会收取一定的费用，但这些费用并非是非经营性资产的盈利。因为，这种行为不是以追求利润最大化为目的的，绝非我们通常企业生产经营过程中的盈利，它主要是为了提高国民素质为目的，间接的促进社会的发展和进步。

2.非增值性。所有的非经营性资产存在的价值就是为了社会公众服务，在某种程度上来说，它并未被当做资本来从事经营活动。也就是说它在发挥价值的同时并没有追求价值的增长，更说不上保值，相反仅仅作为一个非生产性消费。如某机关的办公大楼，我们建设它并不像投资房地产一样期望它具有一定的增值。

3.无偿性。我国非经营性资产一般是通过财政拨款或是行政划拨等方式进行整合配置，因此对其占有单位来说是一种无偿占有和使用的行为，但是这种无偿性并未扩展到其服务对象层面上，它在提供服务的过程中是可以收取一定费用的。

4.产权不完整性。产权的完整既包含对财产的占有和使用，又包含对财产的受益和处置。当前我国非经营性国有财产不拥有这些完整的财产权。因为，我国的经营性国有资产的使用风险均由国家以财政资金给其承担无限责任，不用单位进行负责。因此，非经营性资产占用单位的产权内容只限于使用权，而不具备对其的处置和分享收益的权利。如某机关的办公楼，该机关只对其有使用权，而没有其他的财产权。

二、当前我国非经营性资产管理现状及存在问题

（一）现状

随着市场经济的逐步深入，我国的很大一部分事业单位都面临了相应的改制，但为了保障国民生活的正常运行，非经营性国有资产仍按照“国家统一所有，各级地方政府分级监管、单位占有和使用”的管理体制执行。然而，在具体实践中，由于每个地方的具体条件和改革进程都存在差异，并且各地区也不同。这样归纳起来我们就不难发现，非经营性国有资产的管理模式主要有国有资产管理模式和财政管理模式。前者是说非经营性国有资产是由相应的各级政府国资部门进行宏观管理。此模式在全国广泛实行。然而，随着中央机构的改革，撤销了国有资产管理局，把地方非经营性国有资产管理职能划归为财政部，因此，该模式逐渐被财政管理模式所代替。后者是说非经营性国有资产由相应的各级政府财政部门进行宏观管理。

（二）存在的问题

1.缺乏相应的监督管理体系。在日常工作中，存在监督不严，约束未能落到实处，各级管理部门或多或少都存在有监管不力的问题，比如上级主管部门未能有效监督单位的资产管理工作，而单位又缺乏有效的内部监督机制，很多单位领导和主管人员在思想认识上有存在重进和资金，而轻出和实物，因此这也就导致了部门和单位资产管理上监督的松懈。

2.未能充分开发国有资产潜在的经济价值。因历史原因，很多行政事业单位的办公场所都位于市中心。当前，随着经济的迅速发展，这些处于市中心的非经营性资产有很高的经济开发价值。所以，这些资产实际的经济价值远远高于其账面价值。通过转变思维，对其进行市场置换和开发，这不仅能够解决部分单位办公场所不足的问题，还能让国有资产增值，也能进一步体现出这些资产的价值。

3.筹资渠道有待拓宽。国有的性质导致了非营利性资产大多都只能由国家政府财政部门拨款，或者由上级部门调剂补助以及收取相应费用来筹资。可以说筹资渠道很单一，没有外来资金的注入，导致很多非营利性国有资产都处于流失或者闲置状态。

4.缺乏公正的绩效考评制度。当前对我国非经营性国有资产实行绩效评价的内容着重于资本自身使用的效率、效益和公平性。而我国现行的非营利性国有资产大多都被行政事业单位所使用，导致资产绩效评价实施起来有一定的困难，并且也缺乏公平公正的绩效考评制度，没有相应的制度导致绩效评价也就无据可依。

5.缺乏相应的惩处措施，使得国有资产流失严重。当前，对于大多数非经营性国有资产的处置不当的情况时有发生，然而相应的责任人大多却能够免受惩处，使得国有资产流失现象普遍发生。另外，我们很多非经营性国有资产在使用的过程中也存在着疏于管理的现象，使得资产未能得到充分合理利用，致使大量资产被闲置。

6.未能执行严格的预算与审计管理。由于我们很多非经营性国有资产的使用单位就是事业单位或者相应的政府职能部门，它们在某种程度上决定着这部分国有资产的使用形式，或者说这部分单位能够变相的对这部分国有资产进行处置。没有其他的单位对其进行相应的约束，就谈不上相应的预算和审计管理，这导致我国个别行政事业单位存在账外资产。

三、对策

针对目前我国非经营性国有资产管理现状和问题，国家先后出台了相应的管理办法和制度来对其进行规范，比如《行政单位国有资产管理暂行办法》以及《事业单位国有资产管理暂行办法》。通过这两个办法的颁布和实施，我国的非经营性国有资产管理取得了一定的成效，但随着市场经济的逐步深入，以及各种实际存在的问题，给我国的非经营性国有资产管理带来了一定的挑战，并且也出现了上述一系列问题。这势必要求我们必须清醒的认识到当前国内非经营性国有资产管理中存在的问题，并结合实际加强非经营性国有资产的管理。笔者认为，应该从以下几个方面来促进管理成效：

（一）建立非营利性国有资产管理法律法规，规范管理权限

鉴于当前我国非营利性国有资产缺乏相应的法律体系约束的情况，我们必须结合实际，尽快出台相应的法律法规，或者由地方颁布相应的地方性法规，来约束和管理非营利性国有资产。以严格的法律制度来规范管理非营利性国有资产，对于违反法律法规的行为，将按照法规进行制裁，给一些不合法、不规范的行为以警示作用。

（二）细化非营利性国有资产财务管理制度

针对目前账目杂乱错乱的现状，应采取会计核算监督办法对各非营利性事业单位现有的资产进行清理和核实，或者实施由第三方审计机构对非经营性国有资产取得、持有和处置等过程进行审计。将各单位的非经营性国有资产重新建立账户，将各项实物资产纳入预算管理，作为政府控制预算的依据。由国资委成立专门的审计与会计核算中心，对使用非营利性国有资产的单位可采取委派会计人员的办法，定期按照财务制度和政府的要求监督各单位的财务运作，规避财务运作风险。

（三）广开财源，齐头并进

充分利用社会资源，突破传统的仅仅依靠财政拨款的形式，拓宽筹资渠道，引进可以利用的资金。比如，我们可以结合单位实际，设立专项基金，接受社会捐赠等。同时，也可以充分利用现有的非营利性国有资产，避免非营利性资产的流失和闲置。

（四）完善绩效评价体系

在非经营性国有资产绩效评价体系中，主要评价内容就是非经营性国有资产的效率性、效益性和公平性。但这些指标有些是相对的概念，无法直接量化，我们应根据实际，将相应的指标进行量化，逐步将绩效评价量化，以达到公平公正的进行评价。同时，我们还可以从非经营性国有资产的间接指标进行分析。比如，可以从投入、产出、效果及公众满意度等方面进行评价。逐步完善符合实际的绩效评价指标，细化具体评价条例，兼顾地方利益。

（五）加强监督审查，防止国有资产流失

一方面，充分发挥财政审计的作用，加强对国有财产的购置、持有以及处置等环节的监督审查。比如，在国有资产的购置方面，应严格遵照相应的规定，严守政府采购要求，严格财产透明管理制度。另外一方面，应由相应的财政部门加强对本区域内非经营性国有资产的登记管理，定期检查使用情况，还可以委托相应的社会第三方对非经营国有资产部门财产使用状况进行监督。鼓励媒体、公民、社会团体以及相应的机构对我国非经营性国有资产的使用及管理情况进行监督。

（六）通过预算管理制度来规范非经营性国有资产管理

应制定相应的预算管理制度，由相应的单位按照需要资产的种类，执行预算制度的要求，提前对需要购置的资产进行预算，并报相关部门审核批准，待预算审核批准后才能按照预算的内容进行相应的配置。并且，在资产配置的具体方式上应引入市场机制下规范的做法，建立以政府采购制度为主的资产购置方式，在公开、公正、公平的环境下，以较低的费用购置性价比较高的资产，达到财政资金的有效利用。同时，财政部门应成立专门的国有资产预算管理部门，针对当前非经营性国有资产管理的现状，研究制定相应的固定资产配置标准，对各单位上报的预算进行严格审核，确保财政资金的合理有效利用。

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