养老保险双轨体制的问题与改革

罗鸣捷

（北京大学经济学院，北京 100000）

养老保险是指一个国家或社会通过制定相关的法律，使得劳动者在因达到法定解除劳动义务的年龄或因年老而丧失劳动能力时，而通过获得政府部门提供的物质帮助以保障其解除劳动义务后的基本生活需要的一种社会保障制度。

一、什么是养老保险“双轨制”

养老保险“双轨制”，是在我国处在特定的国情下执行的一种特殊的政策，通过对不同用工性质的劳动人员采取不同标准的离退休养老金制度。随着改革开放和建立市场经济体系的不断深入，“双轨制”的弊端越来越明显，同等学历水平、同等级职称、同等级工作职务、同等级技术职能的劳动人员因退休时所在工作单位的所属性质不同，退休人员的退休金也千差万别，企业相比政府机关和事业单位的退休人员养老金低两三倍，甚至更大。

二、养老保险“双轨制”的由来

20世纪50年代，当时机关事业单位人员和企业人员的养老方案就依据不同的制度而产生差别，机关事业单位人员相较企业人员享有更优厚的待遇，养老保险“双轨制”就已经浮现。

由于建国初期，我国政府财政压力较大，国家的重建需要大量的人力物力，与养老保险体制相关的做法是1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》的出台，统一了机关事业单位人员和企业员工的养老制度，公职人员的养老待遇便有所下降。

文革结束后，一大批老干部重返工作岗位，为满足岗位需求而设立许多不必要的岗位、职位，导致不少机构内部架构臃肿，老同志占着位置不做事，新同志有力没地方使。复出主持工作的邓小平同志提出：庙只有那么多，菩萨只能要那么多，老的不退出来，新的进不去，老同志要有意识地退让，“我们将来要建立退休制度”的思路，提出因文革后导致政府机构臃肿的措施。分别于1980年9月颁布《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》和1982年2月颁布《关于建立老干部退休制度的决定》等规定，明确了老干部退休后的福利待遇的提高，由此标志着机关事业单位人员和企业员工的养老从此分道扬镳。

三、养老保险“双轨制”存在的问题

（一）加剧贫富差距

1.公务员由国家全数支付其退休金，个人不需要在在职期间缴纳社保基金；而企业员工需要在在职期间由个人和企业共同缴纳社保基金，退休后才能领取养老基金。

2.在职期间即使同样的工资收入，在退休后，企业员工养老金只有公务员退休金的三成左右。

以下有一实例对比：

广东省某企业女性职工每月按照工资收入的8%缴纳养老保险金，我们按其平均4000元工资来计算，每月应缴320元养老保险金。根据企业职工退休金计算公式，由基础养老金、个人账户养老金、地方养老金等三部分组成的基本养老金构成了企业职工的退休工资。

通过计算可知，该企业人员退休后的退休工资主要由以下构成：

A.该职工基础养老金部分为：（2600+4000）/2×20×1%=660元，其中2600元为广东省在岗职工月平均工资；

B.个人账户养老金=320×12×20/150（注：女性固定为150个月）=600元；

C.地方养老金=8.64/2×10×1%=43.2元；

因此该企业员工，退休后的收入为1303.2元。

与该企业职工相比较，公务员福利主要体现在：

一方面在退休前少缴纳每月320元养老保险金，按20年工作年限计算可知共缴纳76800元养老金；另一方面根据公务员退休收入计算公式，公务员退休收入=(退休前工资+岗位津贴)×X%+各地方退休福利待遇+住房补贴。其中X%的规定是：

A.年限满35年的，按90%计发；B.年限满30-35年的，按85%计发；C.年限满20-30年的，按80%计发；D.年限满10-20年的，按70%计发；E.年限在10年以下的，按50%计发。

根据以上规定，并以每月平均工资4000元和20年工龄来计算，公务员X%的提成比例为80%，也就是说即使不计算岗位津贴、各地方退休福利待遇和住房补贴，该公务员也可以拿到4000×80%=3200元，已经远高于条件相同的企业职工，再加上以上说的三个方面收入，差距更加悬殊。随着差距的进一步扩大，国家也从2005开始连续上调企业退休人员的养老金，以促使阻止差距的扩大，但历史欠账太多，还需要一定时间来扭转扩大的趋势。

（二）造成人力资源浪费

由于双轨制的养老保险体制，公务员得到高于企业员工数倍的养老保险和社会福利，导致大量优秀的人才对政府机关和事业单位趋之若鹜。数据显示，2012年广东全省各级机关考试录用主任科员以下非领导职务公务员考试共有约19.4万名考生报名角逐9580个职位，考录比约为20:1；相比之下，国家公务员考试数据令人震惊的程度更甚，截止至2012年10月18日16时，2013国家公务员考试报名审核通过人数为285532人，相比2012年的228658人增加近6万人。一方面，由于政府机关和事业单位体制臃肿、挤压老干部过多抑制和阻碍了优秀的、富有激情的年轻一代公民投身于公共事业；另一方面，新时代中最优秀的人才都挤破头地涌进政府机关和事业单位导致投身于企业、服务业以及能直接创造财富的其他行业的年轻才干减少，从本质上阻碍了生产力的发展和社会财富的创造。

四、改革中面临的问题

（一）人口老龄化问题严峻

根据国际惯例，一般将65岁及其以上人口比重达到7%的国家称之进入老年型国家；达到并超过15%称之为超老年人口类型。我国老年人口比重，1964年仅3.3%，绝对量2538万；1982年老年人口比重4.9%，绝对量4976万；1990年老年人口比重5.8%，绝对量6630万；1996年老年人口比重6.9%，绝对量8489万；2000年，我国老年人口比重将达7%，绝对量约9100万。我国已逐步逼近超老年化人口类型。1978年，我国离、退休人员负担率（即离退休人员与在职职工之比)为3.3%，1990年上升为16.2%，1996年进—步上升为21.6%；也如是说，1978年大约30多个职工负担1个离、退休人员，1996年1个离、退休人员由4.6个在职职工负担，并且这个数字仍在减小。换句话来说，如果在这个时候继续大幅度提高企业职员养老保险很有可能造成更大财政负担，如何缓解人口超老龄化对社会养老保障的压力，已成为我国面临的巨大难题。

（二）公务员待遇下降引不满

众所周知，社会福利具有刚性的性质，也就是说人们对自己的福利待遇具有只能允许其上升不能允许其下降的心理预期。因此，如果将双轨制并轨，向政府机关和事业单位人员实行企业的养老保险制度，必定引起其强烈不满，可以预见到的或是说已经出现的现象是，许多事业单位人员为了规避政策，集体提前退休，造成一定程度上的人才流失。

（三）新老制度衔接困难

以往，机关和事业单位人员的个人养老金部分均由国家财政支付，如果将政府机关和事业单位人员纳入社会基金养老保险范畴，不同工作性质的劳动人员执行统一的养老保险制度，那么改革前所欠的那部分养老金应如何解决？

五、解决方案

作为提案已久的养老保险问题，在2013年两会上仍然热度不减，两会代表各抒己见，有委员主张养老金双轨制应该并轨，如果暂时做不到那就要提高企业退休职工的待遇；有部分委托主张我国应逐步延长退休年龄，建议到2045年不论男女，退休年龄均为65岁。还有委员表示国家正在进行包括养老金双轨制待遇差别、应对老龄化的资金安排等多项涉及养老金双轨制等一系列问题正在进行综合研究。

（一）本文观点支持“顶层设计”的解决方案

由于我国养老金制度尚未做到全国统筹，条件好的省市地区养老金相对较高，且不存在财政压力，条件差的养老金较低，且存在亏空现象，不同性质、不同地方的养老金水平都有所不同。养老金制度的改革会涉及到不同类型的人群，与社会每一个阶层、每一个公民都密切相关，因此改革必须是由最高层的决策部门组织比较全面、权威的人员进行设计，这样制定出来的方案才能够比较完善，也容易获得尽可能多的人的认同。关键是最高决策部门应郑重其事，加快效率，尽快走出改革的实质性一步。

（二）双轨制并轨是必然趋势

要解决现阶段养老保险制度不公的问题，最好做法就是彻底改革，将双轨制逐步改为单轨制。这种做法前车可鉴，历史为我们提供了宝贵的经验。以发达国家美国为例，早在1984年开始，为解决保险制度不公、缓解社会不同阶层之间的矛盾，美国将双轨制并入单轨制，这一举措成功将联邦政府雇员退休金制度与联邦社会保障制度的双轨合一，使社会保险体系的养老金负担逐步减轻并步入良性循环。平等的社会体制也使一流的人才流向直接创造财富的一线行业，成就国家的快速发展，人才流动更容易，社会创造力也持续增加。

[1]张田勘.加紧改革退休金制度才是根本[J].成都商报，2010（11）.