国家控制型上市公司治理优化问题的研究与建议

张为群

（浙江金融职业学院，浙江 杭州 310018）

政府控制型上市公司指的是国有股权占绝对控股的51%以上的比例，以及虽然没有在51%以上但却持有股权比重最大、处于决策地位的大股东的上市公司。在我国上市公司中，这类由国有控股企业转制而来、政府控制下的上市公司占有相当大比重，它们数量多、资产规模大，其股票表现对证券市场波动有举足轻重的影响。这些公司的股价涨，中国证券市场价格指数必涨，这些公司的股价跌，中国证券市场价格指数必跌。过去很长一段时间以来，这些股票被市场资金作反向利用，当要收纳中小盘股票时，用打压大市值公司股票的股价恐吓股民抛售所持股票；当要掩护在中小盘股票上的投资安然出货时，又短暂拉抬这些大市值公司股价制造市场人气未散的假象。除了市值大、不易操作，各类资金对这类公司治理的现状和前景（指垄断地位失去的可能）存在严重的顾虑和隐忧，也是其不愿做这类企业稳定的持股群体、缺乏长期做多意愿的深层原因。因此，自90年代新中国股票市场诞生以来，主要由政府主导控制的大盘蓝筹公司股票基本上没有走出过长期强于大盘的独立行情。

要彻底改善国有上市公司的市场形象，恐怕还要从改善公司的基本素质和形象着手，为它们的治理弊病制订出切实可行的解决方案，引导其以业绩和前景开辟成长空间，才能对资本市场的发展发挥长久积极的推动作用。

一、国有上市企业治理现存的问题归纳

对国有上市公司存在的问题，国内专家的研究重点集中在该类上市公司的决策弊病及其产生的根源方面。归纳起来，这些问题大致有如下几类：

（一）股权结构不合理

很多学者都认为我国国有公司股权结构存在问题。上海证券交易所研究中心在《中国公司治理报告（2003）》中将“股权结构不合理”列为八大基本问题之首。李伟（2007）、张靖等（2008）认为股权过度集中，大股东国家政府机构和法人实体的决策模式雷同、低效，影响公司治理；陶育（2007）采用700家样本数据进行实证分析，证明我国国有股一股独大确实对上市公司绩效产生了不利影响；余希（2007）认为国有股一股独大使公司股东间难以形成制衡关系，“内部人控制”阻碍了企业的发展。

（二）公司组织结构有缺陷

许小年等（2000）、李善民等（2002）认为，我国国有公司股权结构畸形，股东大会、董事会、监事会的相互监督牵制功能没能正常发挥，公司内部组织制衡实际上是失效的。黄义志（2002）和焦崇伟（2008）提出当前我国国有公司的董事会独立性不强，监事会功能有限。前者认为，现行国有公司治理结构分属的两种典型模式:控股股东模式和关键人模式都使公司决策的权力中心“董事会”的独立性丧失。后者认为，监事会的监督权不完全，既无权任免不称职或恶意用权的董事会成员或高级经理人员，也无权否决董事会与经理层的重要决策。上海证券交易所“联合课题研究”第8期《我国上市公司董事会有效性的实证研究》认为董事会会议流于形式。

（三）内部人控制严重

我国国有上市公司容易出现严重的内部人控制，这几乎是绝大多数学者一致的看法。内部人控制严重影响公司运作效率，破坏上市公司整体形象。费方域（1996）把内部人控制表现归纳为几个方面：（1）过分的在职消费；（2）信息披露不规范，报喜不报忧；（3）短期行为，不考虑企业的长期利益和发展，只考虑眼前的成绩、地位和利益；（4）过度投资和耗用资产；（50工资、奖金、集体福利等收入增长过快，侵占利润；（6）转移国有资产；（7）置小股东的利益于不顾；（9）不分红或少分红，拖欠债务，甚至亏损。袁桂萍（2007）运用数据说明国有公司内部人控制的程度大约为67%，对于内部人控制现象产生的原因，张靖等认为是国有股一股独大，且有效代表缺位；黎志成等认为是因为在国有股划归国有资产管理局后出现了企业经营权归属不明。

（四）国有公司治理机制低效或无效

国有公司治理机制包括内部治理机制和外部治理机制。内部治理机制方面，唐欲静（2001）认为存在以下问题：（1）缺乏有效的经营者选择机制；（2）代理级次过多和代理效率低下；（3）董事会运作机制不规范；（4）缺乏有效的激励和约束机制。由于显性报酬激励不足，经营者具有利用控制权追求灰色收入的倾向，从而使企业曝露在“道德风险”中。这些说法在很大程度上代表了多数学者的观点。黎志成等认为我国国有企业缺乏有效的问责制度；于向辉等认为我国上市公司对经理人员过多采用软激励与软约束，而成熟市场经济中股东对经理人员的监督和约束，是通过公司价值评价等市场化手段进行的，客观性和可操作性更强。

在外部机制方面，冯根福（2001）认为，外部治理机制应该由市场、行政与社会等三方面组成。国有股减持课题组从经理人市场、资本市场和产品市场等多个角度进行分析，认为国有股比重太高和流通性差，使资本市场对公司治理所起的作用非常有限；经理人由行政委派，无法接受市场评价和对企业经营好坏负责；产品市场虽然对企业具有激励和约束的作用，但股权结构不合理使产品市场也不能发挥应有作用。这一重要观点实质性地推动了2005年股权分置改革的发生。欧阳国欣（2003）认为我国国有企业存在行政外部人控制问题：(1)国有资产管理局是政府管理国有资产的合法代表，但上市公司当前并未完全脱离地方或行业经济主管部门的影响；(2)国有资产管理风格仍是行政与资产管理不分，外行人管内行人的现象普遍；(3)国有资产所有权代表自然人的身份模糊、岗位职责不清；(4)领导机构重叠，管理效率低下。

二、我国国有公司治理弊病的产生原因

（一）国有上市公司治理结构弊病的产生原因

学者们一致认为造成我国国有上市公司治理问题的根本原因是国有上市公司的股权结构不合理。蔡玉龙（2003）等认为外部环境也不利于我国公司治理形成良好的外部约束机制。

（二）内部人、外部人控制问题产生的原因

对于内部人控制问题产生的原因，学者们有不同的意见。叶祥松（2004）认为，在“政企不分”和“政资不分”的情况下，政府中许多官员仍然持有错误的认识，即政府与企业的关系不是以资本为纽带的产权关系，而是行政隶属关系，结果是一方面政府对企业在行政关系上表现“超强控制”，政府官员带着“地位”、“行政等级”等意识对企业指手划脚，而另一方面在产权上又表现“超弱控制”，对“经理人”各种不正当的“资本运作”视而不见、完全外行。结果，经理人同政府官员博弈的结果是，一部分经理人利用政府在产权上的“超弱控制”形成事实上的“内部人控制”谋取不正当利益，同时又利用政府在行政上的“超强控制”——简单化换人的漏洞转嫁责任。余希认为，政府所有者与市场化的经济主体——经理人之间存在着信息不对称、利益与价值取向不一致，所以会出现这种国有企业“内部人控制”的现象。

关于外部人控制问题，禹来（2002）用寻租理论来分析外部人控制发生的动因，他认为，非市场化的企业负责人委派制度为外部人控制提供了便利。政府和国有企业在委托代理环节上行为规则不明确，委托人设租，代理人寻租，他们为了各自利益的最大化进行博弈，结果外部人控制得以确立。数据证明，向外寻租的经理人相对于通过市场化手段获得经营权需付出的成本要低很多。而且，经理人通过寻租不仅将个人福利实现最大化，而且将职工群体福利也实现最大化，从而把国有企业组织整体腐蚀，使内部监督机制失效。

（三）治理机制方面的成因

焦志勇（2005）认为公司制衡结构失衡是我国公司治理失败的根本原因。股东会、董事会、公司高管人员的相关性十分强，我国公司治理制衡机制形同虚设。叶祥松认为，第一，现行由大股东把持的股份公司不可能形成有效的制衡机制；第二，大部分股东和管理者缺乏现代公司治理的理念，也缺乏参与公司管理的内在动力；第三，国有股一股独大的股权结构为国家在实质上支配企业创造了条件，不可能建立现代公司所要求的产权关系和与之相应的法人治理结构及机制。

三、健全和完善我国国有上市公司治理机制的对策

（一）完善我国国有公司股权结构和治理机制的专家建议

欧阳国欣认为，我们应该引进多元股东，改变公司股权结构，实现国有资产管理部门、基金组织以及金融机构等多类股东交叉持股。徐威（2007）、吴家俊（2002）等人都认为，改善国有公司股权结构要推进企业之间法人相互持股，国有资产通过兼并、重组，经过一段时期之后，实现股权的多元化和分散化。

在治理机制方面，伍柏麟、施建辉（2001）认为，完善我国国有公司治理结构和机制，应强化以银行为主的外部监督；刘国银、杨善林认为，国有上市公司监事会的成员除股东和职工以外，还应包括主要债权人；外部监管需构建包括政府监管、社会审计、银行监督、新闻监督等在内的监管体系；除此之外，公司高管人员的业绩考核体系也需要完善激励机制。

（二）我们的观点

从前述内容可以看出，无论对管理人、经理人的行为动机怎样分析，问题的本质其实都集中在被授权人的管理质量以及对他的有效监督如何达到，也就是说国家控股的上市公司治理问题的最终落脚点是在强化和完善内部制衡机制以及外部监督机制上。因此，综合参考众多理论界人士的观点后，我们认为，最重要的是在细节设计上对这几方面的机制进行完善和具体化：

1.在内控制衡机制方面，毫无疑问，股权归属多元化是健全国家控制型上市公司治理结构的必然方向，专家们异口同声的减持国有股建议是切实可行的，符合鼓励方向的股东多元化对于完善国有上市公司治理结构具有积极的推动作用。不过，我们认为，股权多元化只是公司治理中一个颇为普遍的内生要求，对公司治理优化只是个必要而并非充分的条件。之所以目前国有资产管理者将国有企业股权停滞在“一股独大”状态，是因为代表代理权限不充分、决策独立性和连环监督机制不完备等多方面原因引致的制度惰性，要解决须从多方面入手，不能头痛医头脚痛医脚；另一方面，追求股权多样化不应造成股东权益的均衡化，公司内部权力过于平衡也会导致多权力核心、决策困难，对企业并无益处。尤其是对于涉及到国计民生、不宜被外来资本控制的重要企业，政府仍有必要保留51%的绝对控股权。也就是，对于这一点，我们的观点是股权分散化应当是适当和渐次达到的，不能急于求成，更不能做过头。

2.公开国有上市公司高管薪酬构成的细节，并突出和完善激励因子。如：高管薪酬是如何决定的，每项奖励的原因为何。统一和简化国有上市公司经理人的考核指标并予以公开披露。这样做的依据是：国有企业本来就是公有性质，不应成为私物，公开是对人民大众的尽责。当前上市公司的年报中披露高管人员的薪酬仅限于数字的罗列，奖惩的依据鲜有公布。从严格意义上来讲，国有资产代表只是代表，国有资产真正的主人是全中国老百姓，向老百姓详细汇报应该是这些上市公司管理人员的法定义务。

在国有资产管理结构方面，简化委托代理关系，明确被考核对象。在国有企业之上，我们考核的是国有资产的管理负责人，即国有资产管理局负责某类公司运营监督的专员。根据其管辖下上市公司的业绩、市值表现核发该专员或官员的薪酬。国有企业的被考核对象当前范围包括：（1）国有独资企业和未设董事会的国有独资公司的总经理（总裁）、副总经理（副总裁）、总会计师；（2）设董事会的国有独资公司（国资委确定的董事会试点企业除外）的董事长、副董事长、董事、总经理（总裁）、副总经理（副总裁）和总会计师；（3）国有控股公司国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事以及总经理（总裁），列入国资委党委管理的副总经理（副总裁）、总会计师等。应该说这样的范围足够保证对公司运营实权的把握。

在具体奖惩政策的制订上，我们认为，政府对国有资产运营的代表进行考核，应以初核总额扣减垄断因素后的绩效结论为主，同时辅之以对行政官员的财产监督和控制手段，严防其发生外部控制的道德风险，而负责考核的部门要直接，层次要简洁。比如，公司运营成效和公司高管德行方面由国有资产管理局专人负责，对主要高管的绩效薪酬部分做出评定后上报国有资产管理相关部门并同时公告；国有资产管理相关部门再负责对报告人（前文所述专员或官员）进行考核。

公司运营绩效薪酬的计算方案建议如下：

考核薪酬=底薪（国家同类型、同级别工作人员的阳光薪酬±调整数，一般而言是上年薪酬）±绩效奖惩（企业新增/减的净利润×市场和企业内部可以普遍接受的成数比例×反垄断调整系数）

其中，垄断程度可以这样计算：（标的公司销售收入/全行业销售收入）×100%

反垄断调整系数是根据国有企业的垄断程度而确定的反比例调整系数，即，在可容许垄断程度范围内，垄断水平越高，该系数越小，竞争程度越高，该系数越大。理论上这个系数应是小于1的，具体数值还要看企业的情况，企业间不可能完全一致。

市场和企业内部可以普遍接受的成数比例应按照企业净利润规模分档，绝对规模越大的档位，其提成比重越低。该提成比重或许还应与目标企业业绩增长情况挂钩，在增长率达到一定程度下，提成比率可以有奖励性质的增加。

另外再结合其他各种企业内部考核制度中有关德能勤绩廉等方面的考核指标，进行增减。其中尤其注意职工福利状况对高管绩效评价的制约作用。原因显而易见：职工福利是企业净利润的减项内容，在激励高管提高企业净利润而增加个人薪资收入的同时，我们也要防备其单纯以减降员工福利薪水或者减少雇员数量来提高企业盈利水平的可能。有必要的话，将评价结论作为参数之一，即国家控制的上市公司高管的薪酬计算参考公式为：

考核薪酬=底薪（国家同类型、同级别工作人员的阳光薪酬±调整数）±绩效奖惩（企业新增/减的净利润×市场可以普遍接受的成数比例×反垄断调整系数×*职工满意度（或职工福利指数调整系数）+e（误差调整数）

3.从司法制度上完善小股东和外部监督机构制衡国家控制型上市公司实际控制人的机制，使小股东和外部人能切实行使其制衡和监督的作用。即，小股东和外部人起诉上市公司及相应的执法机制需要完善。我们有必要在《公司法》中明确规定：对于公司不合理的奖惩措施以及不正常的投资项目、关联交易等，小股东和外部人有权提出控告侵权，要求不正当收益人返还公司财产。在操作上，可以由法院联合证券执法部门（比如上市地交易所的上市公司治理监督部门的人员）主持在大股东回避下的提案表决、法院判决，判断该奖惩措施的合法性。现行的独立董事制度由于独董受薪以及中国人情文化的影响而缺乏公正监督的必要力度，中小股东权益屡受侵害。依作者看来，由于企业运作的密闭性，所谓上有政策下有对策，只要制订和执行内部制度的是同一利益群体，无论命令其采用什么样的制度都是无法兑现自我监督的，也就是，用法律原则性地指导企业内部制度建设无助于解决组织内部的公开公平公正问题。只有强制性地要求该组织将需要的信息全面详尽地披露给有权利也有动机实施监督的无限多个对象，才能取得我们需要的监督效果。有关制度完善的研究成果已经很多，然而仍然解决不了问题，就说明了内部人控制现象的存在使得内部制度建设总是治标不治本的。

我们将简要指标公诸于有监督积极性的公众群体，并从制度和法律上完善公众对上市公司表现及时提起异议诉讼的能力保障。比如，要求上市公司缴纳中小股东维权基金，对提起诉讼的中小股东给以诉讼费用的前期支持，而以败诉情况下将自行承担三分之二的诉讼费用、胜诉情况下由败诉方全额承担诉讼费用来制约中小股东恶意发起诉讼。因公义而对侵权者提起诉讼并胜诉的主体，可以获得维权基金的奖励，通过这种制度推进资本市场的正义公行。

综上所述，国家控制型公司几乎掌控着我国经济发展的命脉，该类公司的治理效率既对政府很重要，又对证券市场运行非常重要。本文作者认为，综合所有专家学者的观点，将国有上市公司股权结构多元化，信息公开地、简明地对公司主要负责人进行考核是提高公司治理绩效最关键的措施，而完善中小股东和外部人诉讼权益的保障机制则是实现有效的外部监督的必要条件。

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