论当代中国政党制度的运行机制及其完善

张 灯

(商丘师范学院思想政治理论教学部，河南商丘476000)

在社会科学领域，“运行机制”是指人类社会运动“带规律性的模式”［1］23。政党制度运行机制，则是指“政党通过政党制度系统发挥政党功能，达到实现政党掌握或影响国家权力目的的方式和方法”［2］174。同样，作为我国的一项基本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度目标体系的实现，基本功能的发挥，与其是否具有科学合理的运行机制密不可分。在实现中华民族伟大复兴的历史征程中，要进一步增强这一符合中国国情的政党制度的政治优势和组织优势，就必须进一步健全和完善其运行机制，切实推进其制度化、规范化、程序化建设。

一、当代中国政党制度运行机制的基本内容

根据2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2007年11月国务院新闻办公室发表的《中国的政党制度》白皮书，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度主要包括政治协商、民主监督、参政议政三项基本内容。与此相对应，当代中国政党制度的运行机制，就包括协商机制、监督机制、参政机制三种形式。

第一，当代中国政党制度的协商机制。中国共产党与民主党派和无党派人士的政治协商，经过新中国成立以来特别是中共十一届三中全会以来的发展和完善，中国政党制度的协商机制已经有了更加深刻和丰富的内涵，成为我国政党制度的基本内容和多党合作的重要形式。目前，中国多党合作制度中的政治协商形成了两种基本方式:一是中国共产党同各民主党派、无党派代表人士、全国工商联等各界代表人士就国民经济和社会发展的重大问题、国家和地方的大政方针进行直接协商;二是以中国人民政治协商会议为载体，中国共产党同各民主党派、无党派代表人士、全国工商联等各界代表人士进行间接协商。现阶段，我国各党派之间直接协商“主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式”，而各党派之间、各界代表人士之间的间接协商则“主要采取政协全体会议、常务委员会会议、主席会议、常务委员专题座谈会、各专门委员会会议等形式”［3］。

近十年来，经过执政党和参政党的共同努力，中国共产党与民主党派和无党派人士的政治协商成效更加显著。根据公开披露的资料，从2002年第四季度至2012年上半年，中共中央、国务院及委托有关部门召开的民主协商会、座谈会、情况通报会共189次，其中，中共中央总书记胡锦涛主持召开46次［4］。执政党先后就修改宪法、加强党的执政能力建设、制定“十一五规划”、构建和谐社会、推进农村改革发展、加强和改进新形势下党的建设、制定“十二五规划”、深化文化体制改革等许多重要文件的征求意见稿，重要法律文件草案，国家领导人人选，以及一系列关系国民经济发展的重大问题，认真听取包括民主党派等在内的各界代表人士的意见建议，许多被中共中央、国务院及有关部门所采纳。

第二，当代中国政党制度的监督机制。如何对政治权力进行有效的监督和制约，这是世界各国面临的共同问题。在这个问题上，不同类型的政党制度有不同的制度设计。由于国情和历史传统的原因，资本主义国家大多实行竞争型的政党制度，以“在朝”和“在野”、执政党和反对党相互对峙的方式来对政治权力进行有效的监督和制约。从国情出发，我国选择了合作型的政党制度，以“执政党”和“参政党”在坚持四项基本原则的基础上相互合作、相互监督的方式来对政治权力进行有效的监督和制约。这种党际间合作式监督是建立在社会主义民主制度基础上的，是与中国革命和建设的实际相结合的。当然，在中国，由于中国共产党是执政党，肩负着领导中国社会主义现代化建设的重任，民主党派是参政党，“互相监督”必然体现为“主要是民主党派监督共产党”［5］146。目前，民主党派民主监督的形式主要是:在执政党和参政党的政治协商中，民主党派就国家大政方针和决策提出意见、建议;在政协会议上，通过大会发言和提出议案，就国家发展过程中的重大问题提出意见、建议;在人大及其常委会和各专门委员会组织的有关问题的调查研究中，吸收民主党派成员参加;民主党派成员应邀担任司法机关和政府部门的特约监督员、检察员、书记员等。

中共十六大以来，经过中国共产党和各民主党派的共同努力，民主党派民主监督的环境不断改善，民主监督取得了一定的成绩:民主监督机制不断完善，监督内容、渠道、方式、程序等方面的制度规范进一步具体化;决策咨询制度、执行协商制度、对口联系制度、特约监督员制度、谈心制度、深入调研制度等日益完善，成效显著。例如，目前全国各省、自治区、直辖市聘请民主党派成员和无党派人士担任县级以上各级政府部门和司法机关的各类“特约人员”近5万人［4］，民主党派的民主监督作用日益得到重视。

第三，当代中国政党制度的参政机制。在我国的政党制度中，作为全国各族人民领导核心的中国共产党是执政党;各民主党派是参政党，既不是在野党，更不是反对党。这就是说，中国的各政党之间没有“在朝”和“在野”、执政党和反对党之分。“一参加三参与”，是目前我国民主党派参政的基本点。所谓“一参加”，就是民主党派成员和无党派人士参加国家政权，具体表现为在各级人大代表、人大常委会委员和人大专门委员会委员中占适当比例，同时在各级人大领导班子成员中保证适当数量。所谓“三参与”，则是指民主党派成员和无党派人士参与国家大政方针和国家领导人人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针政策、法律法规的制定和执行。

截止到2010年底，民主党派和无党派人士担任县处级以上领导职务的有3.1万人。担任最高人民法院、最高人民检察院和国务院部委办、直属局领导副职的1920人，致公党中央主席万钢和无党派人士陈竺分别担任国务院科技部部长和卫生部部长;有民主党派成员和无党派人士担任副省长(副主席、副市长)，担任省级政府工作部门正副厅(局)长的有359人，其中担任正职35人［4］。

二、当代中国政党制度运行机制的优越性

当代中国政党制度优越性，已为建国以来的实践所证明。而运行机制的优越性，是当代中国政党制度优越性的重要因素。

第一，以人民政协为主要载体的政治协商机制不但凸显了中国“和合文化”的特色，也符合世界政治文明发展的趋势。首先，它既能实现最大多数人的民主权利，又能保证占少数地位的人的民主权利，具有兼顾性。众所周知，在现代社会，单纯的“少数服从多数”的选举民主形式，并不能保证所有社会成员的利益。因为它往往忽视少数人的利益，使少数人的利益成为多数人的利益的牺牲品，使少数人的利益得不到合理的维护。在我国的政党制度中，以人民政协为主要载体的政治协商机制，则可以弥补“少数服从多数”的选举民主形式的弊端。其根本原因在于，它既以选举民主的形式保证了大多数人的利益，贯彻了“少数服从多数”的原则，又以协商民主的形式照顾了少数人的利益。其次，它有利于促进社会成员之间的团结和谐。人民政协具有广泛的代表性和强大的包容性，反映社情民意的渠道真实、畅通。它为社会各界提供了一个交流、沟通的舞台，有利于社会各方通过相互了解、相互沟通，达到相互理解、相互尊重、相互协作、相互妥协，进而消除分歧、化解矛盾、减少对抗、缓解冲突，最终有助于构建安定和谐的社会环境。最后，从整个人类社会发展的趋势看，政治文明的演进基本上是沿着从暴力政治走向协商政治，从权力政治走向权利政治，从无序政治走向有序政治，从垂直政治走向平面政治的轨道发展的。我国政党制度中的协商机制无疑契合了这一世界政治文明发展的趋势。

第二，以“民主党派监督共产党”为主要内容的监督机制是人民民主权利的重要组成部分，具有不可替代的作用。在我国既有的监督体系中，民主党派的民主监督具有独特的优势。这种优势主要体现在两个方面:一是视域优势。在我国，民主党派不是执政党，但也不是在野党和反对党，而是享有参政议政权利的参政党。正因为如此，民主党派既能够从执政外的视角看问题，从而弥补执政党执政内视域的某些局限性;又能够从执政内的视角看问题，弥补在野党执政外视域的某些局限性。这种视域优势是弥足珍贵的。二是感情优势。长期以来，民主党派一直是同中国共产党通力合作的亲密友党，他们是以“肝胆相照，荣辱与共”的思想感情来对处于执政地位的中国共产党进行民主监督的。因此，对执政党工作中出现的失误和偏差，民主党派既不会像西方国家的反对党那样，恶意夸大、肆意攻击，以把执政党置于死地而后快;也不会像西方国家的在野党那样，采取事不关己、高高挂起的态度，以冷淡旁观的态度听之任之。这种感情优势也是弥足珍贵的。

第三，以“一参加三参与”为基本点的参政议政机制对于实现党和国家决策的科学化、构建和谐社会具有重要意义。一方面，中国目前正处在经济发展的关键时期和社会矛盾凸显的时期，在这样一个机遇和风险并存的阶段，如果没有一个科学的、畅通的利益表达渠道，以及时排放因社会利益矛盾而积聚起来的政治能量，有些人就会寻求以非制度化的利益表达渠道来补充，以体制外运作的方式强制性地进行利益表达，从而影响社会的稳定与和谐。正确的选择就是通过建立科学的社会参与机制以实现社会主义民主，而我国政党制度中的参政议政机制就是实现这一目标的重要形式。另一方面，在以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为特征的构建社会主义和谐社会这一艰巨而复杂的系统工程中，民主党派的参政议政同样具有不可替代的独特意义。民主党派的参政议政是彰显政治文明的显示器，促进经济发展的助推器，反映民众心声的扬声器，疏导社会矛盾的调节器。

三、扎实推进“三化”建设，进一步健全和完善我国政党制度的运行机制

在六十多年的发展历程中，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度不断得到健全和完善，已经彰显出为西方的两党制和多党制所不可能具有的独特优势。但我们不能不看到，这一制度毕竟只有六十多年的历史，而且又是世界政党史上从没有过的崭新体制，其运行机制还存在着一些不够完善、不尽如人意的地方。因此，为了充分发挥这项基本政治制度的优势，我们必须在坚持这一基本制度的同时，继续发展和完善其运行机制。现阶段，进一步健全和完善我国政党制度运行机制的现实路径，就是深入贯彻2005年《意见》精神，进一步推进中国政党制度运行机制的制度化、规范化、程序化建设。

所谓制度化，就是形成一套比较成熟的制度体系，使政党制度的各个主体能够按制度办事，尽可能排除不必要的人为干扰;规范化，就是形成一套比较成熟的标准体系，使政党制度能够规范运行、循规蹈矩;程序化，就是形成一套比较成熟的操作规程和秩序，使政党制度的运作能够严格按照规程和秩序进行。在三者的关系中，制度化是实现目标的前提和基础，规范化是对目标实现程度的具体量化和要求，程序化则是实现目标的途径和手段。制度是理念，规范是标准，程序是保证。

第一，推进政治协商的制度化、规范化、程序化。目前，我国政治协商存在的问题主要表现为党际之间的协商机制不完善，协商内容和形式带有很大的随意性等方面。从我国的实际出发，推进政治协商制度化、规范化、程序化建设可从以下几方面入手:首先，明确协商内容。执政党和参政党、无党派人士等应根据实际情况，对哪些重大事项、重大决策必须进行协商，由哪些方面、哪些层次的人士进行协商，通过何种形式进行协商等，作出明确、具体、可操作的规定。其次，规范协商程序。对协商的程序应当有一个党组织和政协共同遵守的程序性规定，不能想到了就协商，想不到就不协商;高兴了就协商，不高兴了就不协商;领导人有空就协商，领导人忙了就不协商。最后，提高协商质量。政治协商的内容应提前通知有关部门和人员，让参加协商的民主党派人士有充分的时间进行调研、摸底、论证，形成比较成熟的意见。协商后，执政党应当及时向参政党以及无党派人士反馈重要意见和建议的采纳情况。

第二，推进民主监督的制度化、规范化、程序化。目前，我国民主监督取得了显著成绩，但也存在一些不容忽视的问题，主要表现为:民主监督以事务监督居多，党务监督和政务监督较少;民主党派知情渠道有限，政治信息流动不畅;民主监督成效难以保障，缺乏约束力;监督者的主动性不够，患得患失;被监督者主动接受监督的意识不够，对民主监督心存芥蒂。首先，明确监督内容。民主党派民主监督的内容应包括党务监督、政务监督、事务监督三个方面，现阶段尤其应把执政党是否科学执政、民主执政、依法执政作为民主监督的重点。其次，规范监督形式。执政党和政府要采取切实有效措施，提高现有监督形式的实效性，拓展新的监督形式，使其有一定的频繁度和实质内容，不搞礼仪性、节庆性的监督。再次，强化保障机制。应通过立法、党纪、政纪等途径，真正让民主党派的民主监督具有约束力和实效性。最后，增强接受监督的意识。中国共产党作为执政党，要转变观念，虚心接受监督，坚决杜绝那种对民主监督视而不见、听而不闻、闻而不办、办而不实的衙门作风。

第三，推进参政议政的制度化、规范化、程序化。目前，我国民主党派参政议政面临的问题主要表现为:如何把握参政议政的着眼点，如何提高民主党派自身参政议政的能力等。现阶段，推进民主党派参政议政的制度化、规范化、程序化建设，应着重抓好以下工作:首先，执政党要建立健全党外干部的选拔任用机制。要从进一步健全和完善我国政党制度的高度，真正重视党外干部选拔任用工作，把选拔任用党外干部纳入各级党委议事日程。其次，执政党要认真调研、充分协商，对于各级人大、政府、司法机关等需要配备的党外干部的职数、比例、层级、程序等作出规范化的规定，为民主党派参政议政奠定组织保障。再次，参政党要建立健全参政议政的工作机制。具体要求是:建立健全参政议政的职能机构，强化参政议政工作的支持系统;建立健全参政议政的组织机构，进一步加强民主党派的专门委员会建设;建立健全信息反馈机制，广泛、深入、及时、准确地反映社情民意;建立健全干部培养机制，让优秀人才脱颖而出。最后，参政党要建立健全参政议政的调研机制。要深入实践，加强调研，坚持特色，发挥优势，在深入调研的基础上，形成有价值的意见和建议，真正做到参政“参”到点子上，议政“议”到关键处。

［1］郑杭生.社会学概论新编［M］.北京:中国人民大学出版社，1987.

［2］杨爱珍.当代中国政党制度研究［M］.上海:学林出版社，2004.

［3］国务院新闻办公室.中国的政党制度［N］.人民日报，2007－11－16.

［4］佟一.蓬勃发展的多党合作事业——中共十六大以来我国多党合作理论、政策和实践的创新与发展［J］.中国统一战线，2012(8).

［5］江泽民文选:第3卷［M］.北京:人民出版社，2006.