我国农村社区建设存在的问题及对策研究

孙 健

(惠州学院 人事处，广东 惠州 516007)

一、问题的提出

农村社区建设，是指农村社区居民与政府机关协同改善社区的经济、社会、文化、教育、福利等状况，逐步实现人口、资源和各种生产要素在社区内部的重新合理配置，从而促进农村社区的可持续发展和不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。从理论与实践看，农村社区建设的内容主要包括农村社区组织、农村社区服务、农村社区文化、农村社区卫生、农村社区治安及农村社区经济等诸多领域的构建。

中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议指出:农村改革发展的伟大实践，为建立和完善我国社会主义初级阶段基本经济制度和社会主义市场经济体制进行了创造性探索，为实现人民生活从温饱不足到总体小康的历史性跨越、推进社会主义现代化作出了巨大贡献，为战胜各种困难和风险、保持社会大局稳定奠定了坚实基础，为成功开辟中国特色社会主义道路、形成中国特色社会主义理论体系积累了宝贵经验。然而，从中国现实来看，中国农村经济社会发展仍面临着不少困难和挑战，其影响是广泛而深远的，特别是城乡二元结构造成的深层次矛盾突出。农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。［1］13

邓小平曾就农村问题多次指出:“从中国的实际出发，我们首先要解决农村问题。中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”［2］65。“农村不稳定，整个政治局势就不稳定，农民没有摆脱贫困，就是我们没有摆脱贫困”［2］237。“如果不解决这百分之八十的人的生活问题，社会就是不安定的。工业的发展，商业的和其他的经济活动，不能建立在百分之八十的人口的贫困的基础上”［2］117。目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。［1］46

城乡一体化是我国现代化进程中乡村人口、资源向城市集聚，城市文明向农村辐射和扩散的双向变迁过程。但社会的发展是连续的、渐进的，城乡经济社会发展一体化不是一蹴而就的。这种理想的社会结构和生活方式，显然不是一个五年计划能够完成的，而是较长时期内城、乡现代化交汇融合的发展过程。基于此，党的十七届三中全会提出，到2020年农村改革发展基本目标任务是:农村经济体制更加健全，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。［1］26为实现这一宏伟目标，在今后十二年的时间段内如何缩小城乡差距，是我们不得不考虑的问题。因此，在大力构建和谐社会主义社会的背景下，通过提升和改善农村社区的构成要素，调动“本土资源”为社区内村民增进福祉，维护农村社会在快速变迁中的稳定与和谐是人们关注的焦点。同时，农村社区为农村改革和城乡一体化发展提供了载体，也就是说，农村社区建设是城乡经济社会发展一体化的重要基础。党的基本政治纲领和政府工作要点多次明确农村社区建设的重要性，提出加快农村社区构建步伐，建立健全社会主义社区管理体制，将农村社区发展成为和谐文明、制度完善、道德法制健全的社区生活共同体。毋庸置疑，农村社区建设直接决定着社会主义新农村建设和现代城乡一体化发展的成败，但是对于什么是农村社区，如何建设农村社区还是一个需要深入探讨的问题。

二、面临的主要问题

(一)农民群众参与社区建设的主体意识不强

农村社区建设必然要求农民群众积极而有效的参与，农民群众是农村社区发展的主体，其参与程度与农村社区发展休戚相关。西方国家的社区发展历史及其实践也表明，社区居民参与意识和参与程度的高低，是决定社区构建成型与发展完善的重要因素。农民群众积极参与到与其相关的社区事务管理之中，才能逐步培养起对农村社区的认同感，才能真正提高参与效度，只有产生一定度量的参与效度，也才能有效推进农村社区的发展和变革。然而，当前从整体上来看农民群众参与农村社区建设还处于薄弱阶段:一是动员式的参与是主要的参与形式，参加的活动大多以被动型为主。农民群众非主动性接受农村社区管理服务机构(村委会或居委会)制定的“乡规民约”，而这些“政策”在制定的过程中没发动群众积极参与;二是参与意识薄弱，参与积极性不高。大多数的农民群众还没有形成自己是农村社区主人的主体意识，参与农村社区各项事务仍不积极主动，参与活动时缺乏主人翁意识。比如，在实行村民直接提名村委会候选人的制度以后，由于村民缺乏主体意识，造成候选人的提名相当混乱，“抓阄”和“竞标”现象屡见不鲜。浙江省乐清市乐成镇的“南岸村”选举现象在全国其他地区大规模重复出现，令地方政府及学者们始料未及。［3］

(二)农村社区建设的基础设施薄弱

农村基础设施建设，是支撑农村经济、社会、文化发展以及为农民生活生产提供公共服务的各种生产要素总和，是农村社区建设的物质基础。从我国现有基础设施存量来看，农村社区生产性基础设施由于投入不足，普遍存在年久失修、功能老化、更新改造缓慢等问题，并且由于农村基层组织管理功能普遍薄弱，导致基础设施的损坏严重。绝大部分农村社区的文化、体育、娱乐、休闲等生活性服务基础设施建设普遍不足，尤其是与农民自身发展紧密相关的教育、医疗卫生基础设施严重缺乏，并且这种状况在贫困农村社区尤为明显。目前，全国还有近100个乡镇、近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇、30多万个建制村不通沥青路或水泥路，农村公路中沙石路占70%;全国还有3亿多农村人口饮水未达到安全标准，其中中西部地区占80%;目前全国农田有效灌溉面积约占耕地面积的46%，机电排灌面积不足30%，农业灌溉用水平均利用系数只有0.45。［4］此外，免征农业税后，给农村基层的基础财力造成了一定影响，对以水、林、路、田综合治理为主要内容的农村基础设施建设投入缺口较大。由于受农村基础设施投入不足的制约，部分行政村的农田水利建设和林路建设无法开展，导致农业抗风险能力薄弱，严重地阻碍了农村社区建设的前进步伐。

(三)农村劳动力综合素质有待提高

党和政府多次为农村社区的未来发展进行了前瞻性的设计规划，农村社区的建设目前已初具规模，社会主义新农村建设也取得了一定程度的进展。农民群众是农村地区最重要的构成要素，作为农村社区构建和新农村社区发展的生力军，其综合素质的显性及隐形指数与构建社会主义小康社会呈正相关关系。但目前农村劳动力素质与建设社会主义新农村的要求仍存在着较大的差距，主要体现在:在思想意识方面，墨守成规现象严重，抵制改革，拒绝接受新生变迁，思维方式因循守旧，缺乏发散性思维。在社区归属理念方面，关心集体、关心公益事业等集体主义观念欠缺。在技能素质方面，具有一技之长的人还比较少，在一定程度上制约了农民增收。在文化素质方面，受教育程度普遍偏低。据统计，在全国约5亿农村劳动力中，不识字(文盲)或识字很少的占7%，小学文化程度的占31%，初中文化程度的占49%，高中文化程度仅占9.7%。［5］由于劳动力的文化科学水平低，导致现有适合农村应用的科技成果有70%左右在农村推广不了，科学技术进步因素对农业增产的贡献率只占30%左右，而发达国家的这一比率一般都在60% ～80%。［6］简而言之，农村劳动力综合素质现状制约了农民群众学习、应用农业科学技术的潜力和推动农村社区建设的能力。

(四)农村社区管理体制尚未理顺

众所周知，在我国广大农村社区，实行的是“乡政村治”的管理模式。尽管国家法律(主要是《村民委员会组织法》)明文规定村民委员会是村民自治组织，是我国农村社区现代的独立的法人行动者，其成员也不属于政府编制，但由于传统的工作方法和行为习惯的影响，“乡政”与“村治”界限仍然不清，以至于乡镇政权对下扩张有余，在对村民委员会进行指导时，更多地将村民委员会当作下级机构使用，治理仍然局限于自上而下的“行政支配型”运行机制。《南方周末》曾报道，全国村民自治先进市——湖北省潜江市，自第四届村委会换届以来，被乡镇党委、政府非法撤换的村委会干部达619人，涉及269个村，占全市的81．75%，其中187个村的村主任被非法撤换，占56．8%。［7］伴随乡镇政权向村民自治组织的渗透，村民委员会主动或被迫扮演着政府附属部门的角色，行使了部分政府性质的职能。由于村民委员会实质上的合法性来源并非是农民群众对权力的“让渡”，而是国家权力的“延伸”，因其双重角色，使之不能很好地发挥自治功能，尤其是不能有效地代表和维护农民群众的利益。在乡村，除了村民委员会外，体制内缺乏代表农民利益的专业合作经济组织和其它农民互助组织。民间组织的缺位，非体制精英的不足，以及村民政治能力的低下，使得农村社区的建设发展举步维艰。

三、对策与措施

(一)着重培养农民群众的参与意识

农民群众的广泛参与，是农村社区建设的动力之源。充分发挥广大农民群众的主体作用，是开展农村社区建设的关键。在目前农民群众的参与热情仍需激发的情况下，政府应承担起推动和倡导农民群众参与社区建设的政治任务，大力培养农民群众的参与意识。一是要重视培养农民群众的社区意识。引导农民群众多渠道、多形式地参与社区事务，增强农民群众对农村社区的归属感和认同感;二是要加强农民群众参与的制度化建设。各级政府必须按照十六届六中全会的要求，通过制定规划、政策、资金、技术等强有力的措施支持，建立和完善农村居民参与机制，规定农民群众参与社区管理事务的权利和义务，并明确参与的领域、模式和方式等，切实保证农民群众参与社区管理的真实性和有效性。三是要建立农民群众和社区之间的互动联动关系，激发他们参与的积极性。利益是推动社区居民参与社区事务管理的重要杠杆。当农民群众意识到社区管理过程渗入到其切身利益时，而有效的社区参与又能够切实维护其基本利益的情况下，其参与社区管理的动机将会呈几何指数增长。

(二)努力推进农村社区的基础设施建设［8］

农村社区的基础设施建设和生活环境治理是当前农村社区建设的重点，也是首要切入点。具体包括:一是加大农村公路建设力度，早日实现全国村村通公路。在此基础上，实现组组通硬化道路，户户通硬化便民道路。二是加强农村饮用水安全工程建设，广泛实施自来水入农家工程。同时寻找清洁水源，加强对饮用水源的保护与治理。三是加大农村生活能源开发建设力度，寻找清洁能源、替代能源。针对农村地区的实际，发展沼气、太阳能、风力发电等能源比较可行的选择。四是加大农村电网建设力度，完全实现城乡网电同价。五是以宅基地调整为契机，推动村庄、集镇规划，加强生活环境治理，推进村容镇貌整洁。六是以村村通工程为契机进一步推广广播、电视、电话、网络通信系统在农村地区的普及。兴建社区公共活动设施，如图书室、篮球场、乒乓球台、体育健身设施等，整治生活环境，促进人与自然、人文环境与自然环境的协调。七是加快村庄集镇的城镇化进程。在部分有条件的村庄和集镇，按照城市化的标准进行村庄公共环境和公共交通服务的建设和管理，作为推进农村社区化的重要步骤。此外，各级财政要加大对农村社区建设的投入力度，切实将财政预算新增部分划拨给农村建设项目。乡村道路建设、农田水利、通讯卫生和基础教育等农村公共设施建设项目所需资金应以政府财政拨款为主，劳动力等人力资源要素应以村民自筹为主。

(三)切实改善农村教育，提高农村人口素质

首先，要引导农村社区居民思想观念的更新。要用邓小平理论、“科学发展观”等的马克思主义思想占领农村思想领域高地，引导农村群众自觉形成科学的、先进的、正确的世界观。同时，还要解除农村居民陈旧的思想枷锁，牢固树立与现代社会相适应的新型理念，形成良好的社会能力，以应对和处理社区中涌现出的例行事件和突发矛盾，并在社区中形成守法守德、和谐文明的生活方式。其次，要推进农村地区的基础教育。农村基础教育是我国社会化教育的重要组成部分，特别是农村儿童的素质教育和义务教育将直接决定我国未来农村社区建设主体的综合素质，以及农村社区建设的发展方向。因此，地方政府应对农村基础教育投入继续采取倾斜政策，不断增加和改善农村地区的基础教育设施，引进和培养优良的农村社区教师队伍，同时，还应当激发农村群众对基础教育的重视和关注，鼓励社会力量独资办学或捐资办学。再次，要强化职业教育和终身教育，对农民进行专业技术培训，努力改变农民劳动技能素质现状，提高农民的生产技能。最后，要强化对农村社区居民的法制教育，提高他们的法律知识水平和法律意识。要使农村居民牢记“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制原则，并学会使用法律工具来维护自己的合法权益。

(四)理顺农村社区的管理体制

理顺农村社区管理体制的关键在于厘清政府与社区之间的管辖关系。行政主导模式是计划经济时代的产物，其向行政引导模式的转变是社会主义市场经济体制下的必然选择，西方发达国家政府与社区的关系也证实了这种选择的正确性。在农村社区管理中，政府是“裁判员”不应是“运动员”。在农村社区建设管理体制中，政府的职责应体现在:首先，政府根据宪法和有关法律出台相应的社区管理法规政策，规定社区自治组织在社区管理中的地位、权力及管理范围，支持农村社区组织的自治管理;其次，帮助农村社区因地制宜地规划社区发展计划;最后，支持和培育农民协会、互助组织、群众社团等第三部门机构，使其能够充当农民群众表达意志的辅助渠道。村民委员会作为农村社区的自治组织，应该把接受政府的指导和遵守国家法律制度作为行动的指南。村民委员会一方面要协助乡镇政府推行国家在农村的各项政策，另一方面，要依托村党组织，统领各种民间组织和非体制精英，整合农村社区资源，强化农村社区自我发展、自我完善、自我管理的诸多功能，不断促进农村社区建设的和谐健康发展。

［1］中共中央．中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公告［M］．北京:人民出版社，2008．

［2］邓小平．邓小平文选:第3卷［M］．北京:人民出版社，1993．

［3］郑磊．论农民的权利意识［J］．浙江社会科学，2003(6):70－71．

［4］张维．我国农村基础设施的现状与问题［EB/OL］．(2008－07－06)［2013－07－10］．http:∥www．sxcedu．cn/nlstudy/s4/mydoc001．htm．

［5］人民网．新农村文化建设的关键在于提高农民文化素质［EB/OL］．(2012－03－14)［2013－07－21］．http:∥www．chinajilin．com．cn/lilun/content/2012 －03/14/content_2487198．htm

［6］马平轩．农村人才开发面临的问题及其成因［EB/OL］．(2012－03－14)［2013－08－20］．http:∥job．hnny．com．cn/news/2012/1225/15238．html．

［7］黄广明，何红卫．三年撤了187名民选村官［N］．南方周末，2002－09－12(1)．

［8］胡宗山．农村社区建设:内涵、任务与方法［J］．中国民政，2008(3):17．