我国文化产业政策实施中的问题及其对策

王雷达

（宁波数字电视有限公司，浙江 宁波 315000）

一、我国文化产业政策的发展历程

根据我国改革开放以来文化产业从无到有的发展情况，可把文化产业政策划分为三个阶段。

（一）第一阶段：文化产业政策的初始阶段

文化产业及其相关政策的形成，是从我国80年代开始的，1981年，各地文化基层单位开展了“以文补文”的文化生产经营活动。1983年，在全国文化事业单位中，开始试行的经营承包责任制为主要形式的体制改革，文化行业的书刊发行、销售环节以及文化娱乐业率先进行了产业化经营。

（二）第二阶段：文化产业政策的市场化阶段

1988年，文化部、国家工商局联合发布《关于加强文化市场管理工作的通知》，第一次在以国家主管部门文件的形式提出了“文化市场”的概念并对文化市场的范围、管理原则和任务等作了相应的界定。1989年国务院批准成立文化市场管理局，从而意味着全国文化市场体系的开始建立。

1991年，国务院转发的《文化部关于文化事业若干经济政策的意见的报告》中，正式提出了“文化经济”的概念。

1992年，江泽民同志在党的十四大报告中明确提出“完善文化经济政策”。

1998年，国家文化部成立了专门的文化产业司。

1999年，九届二次人大会议审议通过的《政府工作报告》和《关于1998年国民经济和社会发展计划执行情况与1999年国民经济和社会发展计划草案报告》明确提出“推动文化、体育、非义务教育和非基本医疗保健的产业化”。意味着文化产业化第一次被列入我国国民经济和发展的计划纲要之中。

2000年10月，中共中央十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十个五年计划的建议》中提出“完善文化产业政策”，更进一步地明确了文化产业的概念和文化产业政策的概念，随之2001年3月，九届四次人大会议将“文化产业”正式列入了“十五规划纲要”。

（三）第三阶段，文化产业政策的全面完善阶段

2002年11月，党的十六大以后，我国文化市场进入全面推进时期，文化产业政策以“引导、培育、规范”为导向，明确区分文化事业与文化产业，文化产业在国家文化软实力建设和国际化竞争中扮演越来越重要的角色。

2003年12月，胡锦涛总书记在全国宣传思想工作会议上指出：“大力发展涉外文化产业，积极参与国际文化竞争”。

2005年和2006年，党和国家关于十一五规划纲要的重要文件中，大力提倡和扶持文化创新，以科学发展观指导文化产业的发展。

2011年10月，党的十七届六中全会报告进一步提出建设社会主义文化强国的目标。

二、我国文化产业政策的基本内容

（一）确立文化产业在国民经济发展中的战略地位的政策

新中国成立以后的前30年间，文化一直等同于意识形态，受到党和国家严格的控制和约束，成为国家上层建筑的一个重要组成部分。改革开放以后，才逐渐地有了文化经济、文化市场、文化产业的概念，从而把作为国家意识形态的文化与大众消费的娱乐性文化区分开来，把公益性的文化事业和营利性的文化产业区分开来，这是我国文化发展领域的具有突破性的政策创新。党的十七届五中全会则提出把文化产业建设成为我国国民经济的支柱性产业，十七届六中全会则进一步提出建设社会主义文化强国。所有这一切都确立了文化产业在我国国民经济中的战略地位。

明确了社会主义的文化产业是社会主义新文化建设的重要组成部分，又是社会主义经济建设的重要组成部分，更是提升中国的国际形象，增强中国软实力，在参与国际竞争中展现中国综合国力的重要举措。

（二）培育现代文化市场体系的政策

文化部《文化产业发展第十个五年计划纲要》、中共中央《关于深化文化体制改革的若干意见》、《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》等重要文件都提出健全各类文化市场，建立和和形成统一的文化市场，营造公平竞争的市场环境，完善现代流通体制，加强文化产品和文化要素市场建设，建立健全文化市场中介机构和行业组织，鼓励和引导文化消费，建设辐射全面的区域文化产品物流中心，发展现代文化产品连锁经营，积极发展文化电子商务等政策。

（三）推动高科技文化产业发展的政策

《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》提出发展重点文化产业，要求确立重点发展的文化产业门类，推动国家数字电影制作基地建设、国产动漫振兴工程、“中华字库”工程等一批具有战略性、引导性和带动性的重大文化产业项目，在重点领域鼓励高科技文化产业发展，以求取得跨越式的突破。2005年文化部和信息产业部联合下达《关于网络游戏发展和管理的若干意见》，充分体现了党和国家推动文化创新、开拓动漫游戏、移动电视等新兴市场，积极发展网络文化产业，鼓励扶持民族原创的、健康向上的网络文化产品的创作和研发。

（四）促进文化产业参与国际竞争的政策

2003年12月5日，胡锦涛总书记在全国宣传工作会议上的讲话指出：“大力发展涉外文化事业，积极参与国际文化竞争”，2005年7月14日，中办、国办印发的《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》，标志着我国文化产业参与国际竞争战略的基本成型。

（五）保障文化产业发展的金融财政税收政策

根据国办（2003）105号文件，在文化体制改革试点单位和试点地区，文化产业的外围层和相关层，国家鼓励、支持、引导社会资本的股份制、民营形式，兴办影视制作、放映、演艺、娱乐、发行、会展、中介服务等文化企业，并享受同国有文化企业同等待遇。通过股份制改造实现投资主体多元化的文化企业，符合条件的可以申请上市。在文化产业的核心层，新闻服务、出版发行服务、广播电影电视服务和文学艺术服务中，对外资，目前允许在不损害中国审查音像制品内容的权利之下，有限制地允许外资和港、澳资本的进入，规定一定的资金合作或分账的比例。

为推动文化体制改革，促进文化产业发展，国务院专门发布了《文化体制改革中支持文化产业发展的规定（试行）》，《规定》对文化体制改革的试点单位和地区，提出了七个方面的财税优惠政策。涉及文化产业专项资金、企业所得税优惠、出口退税、减免经营用土地和房产的城镇土地使用税、房税等。

（六）抓好文化产业人才培养和学科建设的政策

文化部在《关于支持和促进文化产业发展的若干意见》中，明确要求抓好文化产业人才的培养工作：完善人才激励机制，拓宽人才选拔途径，创造优秀人才脱颖而出的环境；大力培养和引进经营管理人才、文化经纪人才和科技创新人才等各类文化产业急需人才，吸引和聘用海外高级人才，实施引得进、留得住、用得活的人才战略；鼓励支持文化产业创新与发展研究基地以及有条件的综合性大学，参与文化产业人才培养、培训工作，为文化产业可持续发展积累人力资本。

三、存在的问题

（一）文化产业政策法规的权威性和稳定性较差

我国的关于文化产业政策大多停留在行政法规层面，而很少转化为国家正式的法律文件，如2009年颁布的《文化产业振兴规划》只是作为国家的一项战略规划，并没有上升到国家法律的层面。而且这些行政性的规定在执行过程中随意性较大，往往因地方各部门的实际情况不同，而有不同的解释，难以真正落实。这样五次政策变化过程。上述情况必然对政策的权威性和合法性产生负面影响，不仅会影响到政策的执行部门，还会影响到文化产业中的经营者和投资者。

（二）政策法规管理部门制定和执行政策不协调

文化产业的管理体制主要是一种垂直管理体制，就其管理体制本身来说，分工较明确，专业化性质很明显，但这种垂直管理模式有两个局限，一是体制内各行业之间各自为政，在制定和执行政策法规时，不利于推动跨行业的整合；二是各个地方部门之间地域分隔，各有各的利益，地方政策法规形成相互冲突，不利于形成统一的文化产业市场。

（三）文化产业人才培养政策滞后

我国的文化产业与美国等发达国家相比，尚处于产业发展的初级阶段，因此，在产业人才的培养和积累方面明显不足。尤其是文化创意人才，文化企业经营管理人才，文化产品营销人才等等相当缺乏。就目前的情况而言，文化产业的人才资源开发仍然是制约我国文化产业发展的最大瓶颈，造成我国文化产业人才在数量、素质和结构等方面均未能适应产业发展的需求。

（四）国家文化安全政策不完善

在文化全球化交流和贸易的过程中，一个国家的文化安全不仅与文化产业发展的程度成正比，而且与文化产业的国际贸易化程度成正比，反过来，则与之成反比。尤其是文化商品的进出口贸易可以清楚地反映一个国家文化商品在全球贸易市场所占有的份额，从而体现出一个国家在世界文化商品贸易中的经济实力。这种经济实力无疑可以体现出一个国家的文化传统、价值观念、审美情趣和信仰取向是否在世界文化市场中占有优势地位，是否可以向其他国家输出你自己的传统观念、价值观念、审美观念和信仰理念，从而保卫本国的文化安全。

我国文化产业安全政策的制定和实施，在文化产业发展中尚是一个相对薄弱的环节，这不利于我国应对日益激烈的文化国际竞争。

四、完善我国文化产业政策体系的建议

（一）加快文化体制改革

党的十八大报告指出，“建设社会主义文化强国，关键是增强全民族文化创造活力。要深化文化体制改革，解放和发展文化生产力，发扬学术民主、艺术民主，为人民提供广阔文化平台，让一切文化创造源泉充分涌流，开创全民族文化创造活力持续迸发，社会文化生活更加丰富多彩，人民基本文化权益得到更好保障，人民思想道德素质和科学文化素质全面提高，中华文化国际影响力不断增强的新局面。”

根据建设公共服务型政府的要求，政府对于文化产业的管理，也应该把重点放在为文化产业的发展创造一个良好的、公平竞争的市场环境，为此，必须注意文化市场的基础设施建设，制定市场竞争规则，协调和整合各种文化生产要素，维护市场竞争秩序。同时，政府要积极支持文化产业人才的培养和积累，要在政策上支持文化产业人才培养机构和教育机构，更为重要的一点，政府要分清楚营利性文化产业和公益性文化产业的界限，明确政府在这两个不同文化产业领域的目标、任务和职责，从而规范政府自身的角色定位和服务措施。

目前的问题是大量的营利性文化产业企业产权不明晰、政企不分、行政干预严重导致整体经营效益低下。市场为主导也有利于文化企业的投融资渠道多元化。我国文化产业发展起步晚，区域发展不平衡，因此，鼓励各种非国有资本进入文化产业投资文化生产，积极兴办文化企业，为文化产业创造更加良好的政策环境就显得尤其重要。有必要通过体制改革，形成以公有制为主体，多种所有制共同发展的中国特色文化产业市场。

（二）完善文化产业法律体系

党的十八大提出“全面推进依法治国，法治是治国理政的基本方式”。

我国目前已经拥有一个内容庞杂的文化产业法律法规体系，但是法律系统不完善，立法滞后，层次不高，没有一部国家文化产业发展的基本法，文化产业内一些核心行业也没有相关的法律。

随着文化产业的逐渐深入发展，国家有关的政策法规的实施效果正在得到有效的验证，文化产业领域中的基本问题也日益明晰。在这种情况下，有必要专门针对文化产业国家立法。目前的文化产业法律法规体系是一个复杂的、庞大的、而又非统一的法律体系，如政府对文化产业管理的法律依据是行政法中关于国家行政管理部门职责权限的规定；文化产品交易和文化市场运作的法律依据是民法中关于市场主体资格、市场主体权利、义务和行为的原则性规定，同时还依据商法中的公司法、保险法等法律规定。

只有制定专门的文化产业法律文件，才有可能使整个文化产业相关的利益方，能够合理地纳入法律调整和制约的有序体制之中，才有可能使市场管理、文化体制改革、文化产业人才培养、文化对外贸易等等都能够纳入一个有序运行、合理分配的系统之中。

（三）完善文化产业政策机制

首先，就文化产业政策主体协调机制而言，横向上，处于文化产业核心层的几个行业分属几个行政权力与级别都相当部门管理。这种归口管理模式的特点是：就每一个行业内部来说，管理的专业性强，责任明确，但是在行业之间界限本来就不是很清晰、明确的文化产业，就容易造成权责不明，多头管理，各部门出于部门利益考虑又容易出现政府管理的“越位”或“缺位”现象。因此，如何形成政策主体间相互协调的机制，就成为我国文化产业得以健康发展所要解决的一个重要问题。中央成立新闻出版广电部以后，行业之间的管理协调问题将会有所改善。其次，就文化产业政策客体的调适机制而言，文化产业政策的可调适性取决于政策对象对政策的态度和反应。不同的企业主体对不同的政策有不同的反应，要提高文化产业政策客体的可调适性，就必须提高文化产业政策的合理性以及文化产业政策的制定能否充分地汲取各方面的意见，能否兼顾各方利益。

（四）完善文化产业人才政策

文化产业的人才需求有其特殊性，文化产业是创意产业、意识产业、思想产业，需要具有高度文化素养、浑厚的文化积累、宽广的文化视野、崇高的文化精神和深邃的文化境界的人才。有研究者认为，我们国家培养的文化产业的专业人才应该是国际型、复合型、创新型、实用型的，文化产业人才教育具有综合型和交叉型相结合、理性和现实相结合的特点。美国的文化产业之所以能够一直处于世界领先的位置，就在于大批高质量的顶尖人才会聚美国，保证了美国文化产业的长盛不衰。我们要充分利用各种手段、通过多种渠道、多种层次的培养方式，尽快形成一支既有深厚的中国传统文化知识积累，又能熟练掌握国际文化市场运作规律的复合型人才队伍，为提升我国文化产业核心竞争力提供强大的人才和智力支撑。

正如党的十八大报告所说的，“扩大文化领域对外开放，积极吸收借鉴国外优秀文化成果。营造有利于高素质文化人才大量涌现、健康成长的良好环境，造就一批各家大师和民族文化代表人物，表彰有杰出贡献的文化工作者”。

（五）建立健全国家文化安全政策

全球化对于文化产业的发展给我国的文化产业发展带来了机遇的同时也带来了极大的挑战，全球化是一把双刃剑，我国政府利用这把剑来为文化产业的发展开辟疆场，在保护国家文化安全的同时促进我国文化产业的发展，是政府部门所要研究解决的一个问题。

发达国家凭借其经济和科技强势，借助文化商品将其价值理念大量输出到别的国家，尤其是那些渴望实现现代化又以美国为样板的第三世界国家，这样就造成了对文化接受国原有的文化形态的巨大冲击和摧毁。我国也同样面临着这种形势。我们既要继承和发扬中华民族的优秀文化，也要坚持改革开放，积极吸纳外来的先进文化。

文化产业的发展离不开国际市场，我国文化的大发展与大繁荣也离不开世界文化市场，要在积极参与国际文化市场竞争，积极主动地借鉴、消化、吸收人类社会所创造的优秀文明成果的同时，不断地发展壮大我国的文化产业，增强本国文化产业的综合实力与国际竞争力，以发展促安全，以发展保安全。国家文化安全的根本立足点还是在于“增强文化整体实力和竞争力。”文化产业的基地是文化，而其内在的灵魂却是民族的元素与普世的主题。我们必须不断增强创新意识，积极发挥创新的优势，开拓新的市场，使文化在开拓市场的过程中寻找文化的新的发展空间，从而形成良性的循环发展的轨道。因此，我们在必要调整原有的文化定位和产业定位，更新原有的政策体系，在世贸平台之上，推进我国文化产业的国际化进程，这样也就从根本上为保障我国文化安全，维护社会主义核心价值体系创造了有利的国际环境。