SWOT分析视角下的西部政府基层工作人员队伍建设研究

张城成

(广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006)

何为政府基层工作人员的界定?“把政府中各种公务职位，按工作性质和业务种类的不同，在纵向上划分为若干职级、职等”［1］。按照这样的划分方法，政府的基层工作人员们相对而言即是处于较低职级上的公务职位的公务人员，他们按照上级的指令去完成相关工作任务，在整个行政事务的行使过程中扮演执行者的角色。

一、政府基层工作人员队伍建设重要性

(一)政府基层工作人员进行队伍建设关系着行政工作的绩效

“行政组织中组织结构的管理层次组建的方式一般都是自上而下的梯形金字塔结构［2］。”而处于金字塔底部的政府基层工作人员则执行着来自上级们的各项命令，“行政执行是检验公共政策质量的重要标准”［3］而在执行这个过程之中则要求他们必当要亲力亲为，在亲力亲为地办好上级领导交办的事务的前提条件下就要求他们的工作业务素质必须要过硬，如果不认真对待，一旦中间出现马虎疏漏，则会影响到工作的开展，影响到行政工作的绩效。因此，为了提高政府行政工作的工作绩效，要求政府基层工作人员们努力提高自身的业务素质。

(二)政府基层工作人员进行队伍建设是转变政府职能的基础

“我国目前正处于由计划向市场的转轨阶段，市场经济的发展特别是加入WTO的现实，要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。我国行政体制的改革目标也正在于此［4］。”而要建立一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式，处于基层管理层次的执行人员们就肩负着比较大的责任。他们决定了任务是否能够按时按质按量完成，效率是否够高，因此，加强基层工作人员的队伍建设，已经迫在眉睫。

二、西部地区的特殊性给西部政府基层工作人员队伍建设带来的影响

(一)西部地区的特殊性

至今西部大开发已经进行了十几年，在这中间很大程度和范围上改变了西部落后的面貌，但是这样巨大的工程并非是一两个十年就能完成的事情。区位劣势、资金不足、产业基础薄弱等成为了影响西部发展的主要因素。在产业结构方面，东西部相差较大。根据统计，“第一、二、三产业比例东部分别为 6.9∶51.5∶41.6，而西部为 16.0∶46.3∶37.7”［5］。特别是资金不足的影响，使得本来就较为落后的西部的经济文化的发展受到了更大的限制。

(二)西部地区特殊性对其队伍建设的影响

1.西部地区工作复杂性对其队伍建设的影响

西部地区的管理不仅表现在经济上，还表现在对公共物品的提供和管理，即行政管理事务上。西部地区由于自身的地域原因在交通、教育方面和发达的东部地区存在很大的差距，而这些往往成为制约公共卫生等公共物品的提供与管理的因素，这也就使得西部地区的行政管理事务具有较大的复杂性，对西部政府管理人员而言是一个艰巨的任务。而在这种种因素的影响下要使其能够挑起肩上的重担，那么对其进行队伍建设显得尤为重要。

2.西部地区经济相对落后对进行队伍建设的影响

首先，经济上的制约使得队伍建设的资金投入远远比不上东部较发达地区，资金方面的制约必然也将使其进行队伍建设的次数与质量受到影响;其次，由于西部地区自身经济水平较落后的特点，使得西部地区的政府工作人员们在薪酬待遇方面也相对较少，面对不断飞涨的物价，这在很大程度上将会影响其工作的积极性。

三、西部政府基层工作人员队伍建设的SWOT分析

SWOT分析方法原来大都被企业所使用，通过这样的方法来达到识别企业自身的优势——Strengths、劣势——Weaknesses、机遇——Opportunities、以及挑战(威胁)——Threatens各种因素，从而正确制定企业的战略。随着社会的发展，为了提高政府工作绩效，将企业的竞争机制引入政府工作当中。而在对西部政府基层工作人员进行队伍建设之前应该也对其自身以及来自外部对其队伍建设的各方面影响进行一个详细的分析，利用企业中经常使用到的SWOT分析方法对其自身的优势、劣势、机遇和挑战进行综合分析不可不说是一个较为适用的方法。

(一)西部政府基层工作人员队伍建设的优势(Strengths)分析

1.西部政府基层工作人员自身具有提升素质和能力的强烈愿望

处于基层工作职位之上的一般大都为年轻人，而年轻的基层工作人员往往希望自己能在工作上有出色表现从而能够有被上级重视得到升职的机会。在自身处于基层而又有决心在工作上有所作为的这样一个前提之下，他们自然会对自身的工作素质要求有所提高。而他们为了在工作上有所提高，必然需要学习，并且很有可能带动身边的成员一起学习。

2.上级机关对基层工作人员的培训较为重视

上级领导机关对基层工作人员的发展问题一直给予一定的重视，各种定期不定期的培训、专业工作的指导、各种外出学习的机会等等都充分说明了上级领导对于处于基层的工作人员们还是相当的重视。特别在西部政府中，由于西部大开发的艰巨任务，要求管理人员们应当能够承受巨大管理压力，这并不是意味着就要求他们包打天下，但一定要有所作为;他们的能力大小不一，但一定要尽力而为。中央机关更是出台了许许多多的关于基层人员的培养、选拔、使用、稳定、吸引、激励人才的政策措施，从而在创造有利于他们发挥作用的环境和条件方面，做了大量有效的工作。

(二)西部政府基层工作人员队伍建设的劣势(Weaknesses)分析

1.西部经济文化发展的落后是一大难题

经济基础决定上层建筑，西部地区区位劣势使得自身的产业结构大多以资源型产业为主，同时这也成为经济发展缓慢的主要原因之一。资金的匮乏必然影响到队伍建设的根本。这就直接造成吸引、选拔、使用、培养、稳定、激励人才的政策措施的资金投入的影响，也就直接影响到其队伍建设的进程。据悉，经济方面的问题成为基层工作人员离职的最主要因素。

2.文化发展相对落后带来的障碍

经济的落后又直接影响到了文化的进程。“再穷不能穷教育”，这是几年前为义务教育打的标语，生活在物质上不够富裕的时候首先要在精神上致富起来，但殊不知精神上的致富同样需要物质资金作为基础。据了解政府基层工作人员每年仅有的几次培训他们都不愿意参加，主要原因就是认为培训没有什么作用。为什么会出现这样的情况?这与培训的文化含量不高，培训的人员、器材等方面大都形式化，能省则省，培训的过程也是走走形式等因素有关。

3.基层工作人员们主动建设的积极主动性较差

大多的培训学习都是上级提供资金帮助，而这样的机会一年也就3～5次不等，在这样少的培训机会中估计能学习到的技能也是比较少的，所以需要基层工作人员们不定期地进行自主学习，但是这必定需要自己承担这其中的资金，前面也提起他们的工资真正到手的也就是能够养活自己而已，如果要他们承担自己学习发展过程中的资金，那么在自我学习发展这一方面估计积极性是比较差的。

(三)西部政府基层工作人员队伍建设的机遇(Opportunities)分析

1.西部大开发的进行需要更优秀的人才是队伍建设的前提

首先西部大开发实施以来使得西部各个方面出现的巨大变化要求未来西部的建设需要更多更优秀的人才。为了留住更多更优秀更能做贡献的人才，上级政府机关将会出台一定的政策来培养扶持人才，这给西部政府基层工作人员们进行队伍建设提供了重要的前提。

2.经济的进步带动文化的发展是队伍建设的保障

自西部大开发实施以来，西部的经济有了一定的提高，得到了较为平稳的发展。经济发展的同时带动了文化的进步。这在一定程度上减少了因为经济文化等各个方面的原因带来影响他们进行队伍建设的阻力。而且，近年来的培训不再仅是讲师授课的课堂形式，新增加了很多例如观摩动手试验、团体野外探险以及团队趣味竞技等内容，后两项重在增强队员们的团队精神与抗压能力。

3.经济上的改善使主动自我建设成为可能

西部大开发的实施在一定程度上对西部政府基层工作人员的薪贴起到很大的改善作用。经济的发展使他们的薪贴提高，这大大增强了他们的工作积极性。而在职位转正方面也多出了很多的机会，为他们展示自我拓宽了舞台，安定了民心，为他们进行队伍建设扫除了一定的阻力。同时也使他们主动去进行自我建设成为可能，除了公费培训之外，他们会愿意对自身所需要的技能进行自费培训。

(四)西部政府基层工作人员队伍建设的挑战(Threatens)分析

1.发展建设过程需要更高管理水平带来的压力

西部大开发实施后带来的变化要求他们具有更高的管理水平，同时要求他们在新的形势下在经济、文化等公共事业方面有新的管理领导职能，对于他们自身而言这无形当中加大了他们肩上的管理压力，使得队伍建设过程复杂度加大。

2.上级主管部门缺乏长远的治本措施

西部政府基层工作人员队伍建设缺乏长远的治本措施主要表现在上级领导机关对基层工作人员的队伍建设还不够充分重视，一般的做法是:只使用他们而不对他们进行培养培训;只调整他们但又不对他们进行教育，这使得这些基层工作人员们在队伍建设过程之中一方面得不到强有力的支持，另一方面自身也处于被动之中。

3.西部基层功能工作人员自身的挑战

他们自我发展自我学习的强烈愿望，是建立在有付出有回报的前提之下。但是当他们明白其实对他们进行队伍建设是为了让他们在今后能够更好地工作，更佳地服务于公共事业的时候，他们是否还会那么热情高昂的想要进行自我的提高?或许他们会认为自己的业务素质在现在的岗位上已经足够好了。如果不是以晋升或者提拔为目的的队伍建设，又会有多少人站出来热情参与其中?他们很多人在被问起自己能力是否需要加强时都表示自己能胜任本职工作而不需要培训。

四、西部政府基层工作人员队伍建设的建议

(一)西部政府基层工作人员在队伍建设过程中转变思想观念是关键

队伍建设的主体是西部政府基层工作人员，而他们的思想观念很大程度之上又影响着队伍建设的质量。可以想象如果他们自身都没有要进行队伍建设的想法，或者说他们进行队伍建设的目的不够明确或者不够正确，仅仅抱着敷衍的态度或者不知道为什么要进行队伍建设，那么即使花再大的力气也是徒劳。

(二)明确自己的价值所在与进步的重要

要想他们转变思想观念，首先要让他们知道在自己的岗位上的价值所在，即国家、社会、人民需要他们有更高的业务素质来更好地完成任务，服务人民。可能大多数基层工作人员都认为自己所具有的知识水平应付现在所处岗位已经绰绰有余。这样的思想不仅暴露出他们目光短浅的缺点，同时也会是今后工作上的一大弊端。所以要转变他们的思想观念，就要让他们明确到社会在发展，人也应该不断进步，如今在社会极速变化之下社会管理任务也已经变得异常繁重，社会和人民需要他们能够在承受巨大的管理压力的同时，还能够更好地去完成任务。

(三)明确队伍建设不是晋升的直通车

不可否认，对他们进行队伍建设是为了提高他们的业务素质，从而让他们更好地适应高压下的工作，但这并不意味着队伍建设就是他们晋升的直通车，虽然说在他们晋升之前必定会有相关的培养训练等过程，二者之间存在一定的联系，但这并不能把二者等同起来。所以应该让他们明确进行队伍建设是为了提高他们的素质，让他们更好的去完成任务，如果自身的任务都不能很好的去完成，还谈何晋升。

(四)有服务西部的信念

转变他们的思想观念重要的一点还要让他们有服务西部的信念。西部较东部较发达地区经济、文化等各个方面发展不平衡，这一大的弊端导致西部大量的人才流失，所以作为政府的基层工作人员，作为人民的公仆，应该有服务西部的信念。虽然西部大开发以来在经济文化上有一定的改善，但是仍然不能与东部发达的地区相比，西部还需要他们去实现更大的改善，人民也需要他们去更好地服务。

(五)上级有关部门的重视是其队伍建设的重点

上级有关部门应该做到以下几点:首先，应给予充分的重视。对政府基层工作人员进行队伍建设不能单单治标不治本，要充分重视对他们的培养与教育，提高他们的人才队伍专业水平，增加他们的在职培训机会，增强培训教育力度;其次，制定相关的政策，为基层工作人员队伍建设提供制度保护。定期培训，定岗学习，以及培训学习之后的考核检查等等相关措施的制定，不仅使相关部门为避免对其基层工作人员进行培训钻空子，同时后期的考核检测也给了基层工作人员们一定的压力，明确培训不仅仅是为了完成任务而进行;再次，加大教育培训的资金投入，为他们进行队伍建设与发展提供经济支持。不能光吸收人才却不对其进行培养教育，也不能干喊着口号要培养人才却拿不出任何行动。对基层工作人员的队伍建设的资金支持是其能进行下去的基础;然后，完善与健全选拔、管理、监督、激励机制。健全政府基层工作人员的选拔与管理机制在一定程度上激发了他们的工作积极性，同时很大程度上影响着他们去进行自身的培训与学习。激励机制的不健全同样会使他们工作学习的主动性不能得到充分的发挥;最后，加大宣传力度，通过一切能够创造的条件来进行宣传教育。通过宣传的扩大化不仅使得基层工作人员们感受到学习培训的强烈氛围同时也使其明确这其中的重要性。在环境上首先造成影响来奠定其在他们心中的重要性以及应该具有的重视度。

政府基层工作人员在工作中的重要性必然要求他们具有较高的业务素质，而对其进行队伍建设又非常必要。在明确其自身的优势、劣势、机遇以及挑战之后应该充分把握自身的优势与机遇来进行更好的队伍建设，成为更优秀更有价值的人民公仆。

［1］张国庆.公共行政学(第三版)［M］.北京:北京大学出版社，2007:202

［2］陈振明.公共管理学(第二版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:49

［3］张国庆.公共行政学(第三版)［M］.北京:北京大学出版社，2007:268

［4］陈振明.公共管理学(第二版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:79

［5］中国统计年鉴［M］.北京:中国统计出版社，2008