政府采购价格分析

王佳靓 薄一鸣

(1中央财经大学会计学院，北京102206;2首都经济贸易大学财税学院，北京100071)

一、政府采购制度与政府采购价格

政府采购制度作为一种先进的政府支出管理制度，最早形成于18世纪的西方自由资本主义国家，至今已有200多年历史，目前已被世界各国政府广泛采用。中国政府1995年在上海市实施政府采购试点工作，到1998年，全国试点的省(区、市)已经达到29个，2003年1月1日开始实施的《中华人民共和国政府采购法》，标志着中国使用财政性资金集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务开始实施政府采购。

(一)政府采购制度的内涵

在西方发达国家，政府采购(Government Procurement)，也称公共采购，是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。根据《中华人民共和国政府采购法》(以下称《政府采购法》)的规定，所谓政府采购，“是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。包括购买、租赁、委托、雇用等。货物是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等;工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等;服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。”目前我国的政府采购项目主要为货物和工程。

政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

(二)政府采购价格

政府采购价格应该具有以下两个方面的内涵:一方面，政府采购价格内容包含两个方面，即政府采购过程中商品交换的比率和采购商品总量的货币表达式，也就是我们经常说的政府采购的“单价”和采购的“总价”;另一方面，政府采购价格包括政府采购的商品价格和服务价格。商品价格是指各类有形产品和无形资产的价格，服务价格是指各类有偿服务的收费。

二、政府采购价格问题分析

在中国，政府采购制度改革和运行已经十多年，取得的成绩是十分显著的。但是，政府采购在体制机制、规模规范、效率质量、监管执行等诸多方面，都不同程度地存在一些问题，其中，舆论普遍质疑的最核心、最直观的问题就是采购价格问题，这是各方面问题的综合折射点。政府采购价格包括两个层面的问题:一些商品的最低价中标问题和政府采购价格高于一般市场采购价格(高价格采购包括:天价采购，如采购高标准、豪华、奢侈产品;价格虚高，即采购价格背离市场行情)。研究分析这些问题，并找到具体的解决思路和办法，对不断完善中国的政府采购制度，规范政府采购行为显得十分必要。

(一)“最低价评标法”分析

所谓最低价评标法，就是通常说的最低价中标方法。中华人民共和国财政部第18号令规定了3种评标方法，即最低价评标法、综合评分法和性价比法。实际上，在中国的政府采购中只有综合评分法一枝独秀，有不少采购中心几乎百分之百的项目采用了综合评分法。根据18号令第51条“最低价评标法适用于标准定制商品及通用服务项目”，由于在实施政府采购过程中，采购单位或政府采购中心不明确哪些项目要求使用最低价评标法，评标方法的使用和选择也很宽泛，想用哪种就用哪种，主观随意性太大，使最低中标法没有发挥在政府采购中应有的作用。就中国目前的情况来看，从政府采购政策的制定到采购工作的具体实施，由于过分追求资金的节约成为各地方政府的最大动因。因此，在政府采购过程中，往往一些不应该采取最低价中标法的商品，却以最低中标法进行招投标。究其原因，一是无论招标单位还是受委托的政府采购中心都过于重视资金的节约。人们往往只关注采购商品的价格，对产品的配置、性能以及售后服务等重视不够，忽视商品的质量、技术、服务以及生产商和供应商的信誉等因素。二是评标程序不够完善。在政府采购过程中常常夹杂一些行政性和地方性的因素。三是供应商管理混乱，恶意竞标时有发生。而这些投标者中标以后往往又拒不履行义务或是通过种种手段加价、要挟。其后果是采购单位不能按时、按质采购到所需之商品，从而对政府采购产生抵触情绪。扰乱了正常的政府采购程序，给政府采购主管部门、采购单位及守法商家造成了不同程度的损害。由于供应商管理混乱，没有建立对供应商的考核、评估、评级的动态优胜劣汰体系，没有完整的数据可查，供应商的信誉和实力全凭采购人员的嘴说或提供的一纸资料，恶意竞争，最低价中标成为必然。

因此，从长远来看，财政资金的节约不应是政府采购的唯一目的，而应将政府采购看作是一项宏观政策工具加以运用。价格是政府采购最直观的因素。采购人员要在保证质量、技术以及售后服务的前提下，最大限度地节约采购资金，供应商则要追求利润最大化，博弈之后所实现的物美价廉是政府采购最理想的结果。可以说，评价政府采购的节约率即价格，应该是包含质量、技术和服务等要素在内的综合及格的反映，政府采购不但要考虑初次购买的成本，也要考虑以后使用及维护成本。还有，政府采购价格应该具有鼓励采购节能、环保产品等方面的政策功能，而要实现这些政策功能，在现阶段有可能要在采购价格上做出一些牺牲。

(二)政府采购价格高于市场行情分析

政府采购价格高于市场行情是指政府采购的商品价格高于该商品的一般市场交易价格，即政府采购价格背离市场行情，如采购高标准、豪华、奢侈产品;价格虚高，天价采购等。造成政府采购价格高于一般市场价格原因是多方面的，有主观原因、也有客观原因，有制度上的问题、也有实际操作层面的问题，有招标者的因素，当然也有投标者的因素等等。具体来看，主要原因有以下几个方面:

1.政府采购制度尚不健全

由于制度不健全导致供应商之间以及供应商与采购单位之间串标，这是造成采购价格攀高的一个重要原因。比如，由于没有建立政府采购评审过程的实时监控制度，供应商之间串通投标，哄抬标价，使得政府采购活动流于形式。而通过串标谋求中标的供应商实施串标必然会付出一定的成本，这个成本供应商当然不会自掏腰包，必然会转嫁到投标报价上，使得采购单位的利益受损，从而导致中标价高于市场价。

2.政府采购缺乏有力的监督

目前，中国政府采购监督体制尚不完善。《政府采购法》明确规定，各级财政部门是政府采购的监督管理部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职责。同时还规定，集中采购机构为采购代理机构，可以根据采购人的委托，以代理人的身份办理政府采购事务，并以非营利事业法人资格的身份对其采购活动承担风险和责任。然而，在实际运行过程中，有的地方政府采购监督管理机构与采购代理机构没有单独设立，或者虽然分设，但职责界定不明确，导致监管不到位。

3.采购方式随意、操作程序不规范

从中国目前政府采购方式来看，尽管按规定政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式，而真正有效使用的却只有公开招标一种方式，应该说公开招标是最有效、最透明的采购方式，但在中国这还只是一个基本框架。政府采购过程中的“暗箱操作”时有发生，即使实施公开招标，有些地方只重视采购商品的价格，忽视了质量、技术、服务等因素。评标的程序也不完善，往往夹杂一些地方性和行政性的因素。其结果要不就是最低价中标，要么就是采购价高于一般市场价格。政府采购程序也存在不规范的现象。

4.政府采购价格与市场价格的比较尺度不一致

由于比较尺度的不一致造成了政府采购价格高于市场价格的现象。政府采购价格与市场间隔应该应采用同一尺度进行比较，方能反映真实情况。

三、政府采购价格问题的对策建议

解决目前政府采购价格问题，避免采购过程中一些商品的最低价中标问题和政府采购价格高于一般市场采购价格问题，各级财政部门应该通过加强制度建设，有效地对政府采购过程进行监督和管理，并对政府采购工作进行绩效评价，真正实现政府采购的公开、公平、公正和效益。

(一)制定采购标准，规范采购行为

制定政府采购标准主要起到两个方面的作用:一是起到控制作用，这是针对天价采购。制定具体的标准后，那些买苹果iTouch4做U盘的、买高价笔记本的、买按摩椅的就都没有了;二是为形成批量采购打下基础，量大优惠是最朴素的经济学命题，这是针对价格虚高。

(二)为政府采购搭建一个公平竞争的平台

要确保政府采购有一个公平竞争的平台，真正实现《政府采购法》所体现的公开、公正和公平的原则，还要做好以下几个方面的工作:

1.健全政府采购法律制度，完善保障机制

政府采购制度的存在及其有效运行必须建立在一整套完善的政府采购法体系之上。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和依据。因此，要不断完善《政府采购法》，使《政府采购法》与《中华人民共和国招投标法》相得益彰，进一步规范政府采购的招投标行为。同时，政府采购监管部门要不断研究制定和完善政府采购配套法规，地方各级人民政府要以政府采购的法律、法规完善为契机不断修订政府采购工作的具体管理和实施办法。同时，应围绕政府采购腐败问题易发多发的重点领域及关键环节完善相关制度，推进制度创新，从制度上堵塞滋生腐败现象和不正之风的漏洞。

2.完善政府采购监督机制，加强监管力度

目前，中国政府采购监督体制尚不完善，导致监管不到位。另外，在工作中财政部门缺乏与纪检监察、审计等其他监管部门的有力配合，致使出现很多问题，因此，必须依据相关的法律法规，健全政府采购监督机制，加大对违法违规行为的监督和查处力度。寻求遏制围标串标的办法，遏制政府采购领域的围标串标行为，净化政府采购市场秩序。

3.建立市场调研机制，合理设定采购预算价格

政府采购工作开始之前，无论是购买单位还是受委托实施招标工作的政府采购中心以及采购中心聘请的评标专家，都要积极进行市场调研，只有加大市场调研力度，使招标方、政府采购中心和评标专家对商品的各类信息做到心中有数，才能够有效防止投标供应商哄抬标价，招标方以及采购中心才能够按照市场价格合理确定预算价。因此，建立市场调研机制，按照市场价格来设定合理的招标预算价是防止政府采购价格高于一般采购市场价格和遏制“最低价中标”的最为直接和有效的手段。

4.加强对政府采购的绩效评价，提高采购效益

目前，中国政府采购的效益评价主要以采购资金节约率作为标准，而政府采购节支率、节支额在全国并没有统一的计算口径，缺乏对整个采购过程的综合考虑。因此，必须建立一个对全面反映采购效益有着积极的作用，比较全面的评价体系。政府采购绩效评价的目标是对政府采购绩效进行评价的基础。只有经济、效率和效益三管齐下，政府采购部门才可能用最低的成本、最少的资源投入、最高的效率提供被指定数量和要求的货物、工程或服务，才能取得最好的效益。对于政府采购绩效评价应多借鉴西方经济运用多指标综合评价方法，注意定量分析与定性分析相结合。

5.推行政府采购的电子网络采购，确保采购的公开、公平和公正

所谓政府网络采购是政府采购的重要内容，即运用网络技术开展政府采购工作。相对传统采购而言，电子采购的优势比较明显。从技术上看，政府采购运用网络实施电子采购，有利于改进传统政府采购的方法，如公开招标、谈判采购、选择性招标、征询建议、竞争采购、询价采购、两阶段招标、单渠道或多渠道采购等。由于目前中国整个电子政务不很成熟，网上采购的健康发展，需要尽快出台全国统一的相关法律制度，并形成相应的法律体系，以规范政府网上采购行为，明确采购双方的法律地位。中国互联网中心2009年1月的权威数字显示:全国网络用户达7950万，国内外注册的域名和网站有178万个。网上贸易呈现蓬勃发展的趋势，建立中国的“政府网络”己势在必行。实施网络政府采购，一是可以促进政府行政效率的提高。二是网络政府采购保证了采购的公正性和严肃性。三是网络政府采购减少了政府采购成本，网络作为发布招标公告和招标文件，接受投标、评标、定标的平台，降低了招投标成本，提高了政府采购效率;四是网上政府采购便于对招标工作进行监督，审计人员能够方便地对招标过程进行全程跟踪审计，整个过程都可以在审计人员的监督下进行，能够从根本上杜绝腐败滋生。五是提高了政府采购人员的素质。实施网络政府采购必须加强专业人员培训工作，这是推行政府电子化网络采购制度的重要环节之一。

政府釆购制度在中国还是一个全新的系统工程，还属于探索阶段，不免暴露出一些矛盾和问题。政府采购“最低价中标”和“价高”等问题只是局部问题，相关各方既不要过分夸大，否定政府采购工作的成效，也不能忽视这方面确实存在的问题。希望能够通过以上分析，使我们的政府采购工作做得更好，发挥出其应有的作用。

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