保山市县域法人金融机构新增存款用于当地贷款的政策研究

范应胜

(中国人民银行保山市中心支行，云南 保山 678000)

为鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地发放贷款，促进县域信贷资金有效投入，进一步改善农村金融服务。人民银行、银监会于2010年9月联合下发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》。该政策的出台和实施在引导县域法人金融机构积极调整和优化信贷结构，加大县域信贷资金的投放力度，支持县域“三农”经济发展过程中发挥出了积极作用，同时，对县域法人金融机构日常存贷款统计工作的管理和规范也起到了一定的指导作用。但由于我国经济和金融体制正处于改革和转型过程之中，农村金融仍是整个金融体系的薄弱环节。因此，如何在经济转型过程中充分发挥该政策的引导作用，使之更好地服务于县域经济是一个值得深思和探讨的问题。

一、县域法人金融机构新增存款用于当地贷款政策出台背景

经过多年改革与发展，我国农村金融体制逐步完善，涉农金融机构支农力度不断增大，农村金融服务进一步改善。但由于农村经济和农村金融固有的高风险、高成本、低收益特征，以及我国经济和金融体制尚处于转型过程之中，农村金融仍是整个金融体系的薄弱环节，农村金融服务力度总体上仍然不足，农村地区资金外流的情况仍然存在。为大力发展农村金融体系，党中央、国务院高度重视农村金融问题，2008年10月党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，提出县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款；随后2009年中央1号文件《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收若干意见》中又明确要求“抓紧制定鼓励县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的实施办法，建立独立考核机制”。为进一步改善农村金融服务，促进金融机构加大支农力度，人民银行、银监会在以市场化原则推进农村金融机构改革、完善农村金融体系的同时，对鼓励县域金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款有关问题，进行了认真的调查研究，并在综合考虑国内外有关政策实践和我国农村金融改革整体情况的基础上，于2010年9月联合下发了《关于鼓励县域法人金融机构将新增存款一定比例用于当地贷款的考核办法（试行）》。

此政策的出台和实施具有十分重要的意义。一是《考核办法》的激励部分，将对考核达标的县域法人金融机构实施正向激励的政策，鼓励县域法人金融机构将新增存款主要用于当地发放贷款，这将促进县域信贷资金投入，进一步改善农村金融服务。二是《考核办法》的考核部分，将按照县域法人金融机构支持当地经济发展力度的大小，对其进行系统评价和分类，这不仅为现有优惠政策的实施提供了客观标准，也为其他政策措施的出台，打下了良好基础。

二、县域法人金融机构新增存款用于当地贷款政策实施效应分析

目前，保山市县域法人金融机构主要包括4家农村信用联社和1家村镇银行。其中：4家农村信用社按要求参加了考核。经过两年多的实践，该政策极大调动了县域法人金融机构信贷支持县域经济发展的积极性，对县域法人金融机构积极调整和优化信贷结构、加大对“三农”的支持力度以及贯彻落实国家信贷政策具有十分重要的意义。

（一）政策激励效应明显，提高了县域法人金融机构支持县域经济发展的积极性

按照政策规定，对考核达标的县域法人金融机构实施正向激励的政策。这主要包括：人民银行将对考核达标的县域法人金融机构，在存款准备金和再贷款方面实施正向激励的货币政策。而监管部门对于达标的县域法人金融机构，将优先批准其新设分支机构和开办新业务的申请。而对未达标的县域法人金融机构，不实施任何负面惩罚措施，不会对未达标金融机构造成任何不良影响。此政策规定极大激励了县域法人金融机构信贷投放的积极性，加大了对县域经济发展的信贷支持力度，为县域经济发展充分发挥出了资金保障作用。据统计：2012年末，保山市县域法人金融机构贷款余额达68.94亿元，比上年同期增加10.47亿元，增长17.91%。县域法人金融机构贷款占全市金融机构贷款的比重为22.08%，占比较高。

（二）政策考核效应明显，提高了县域法人金融机构新增存款用于当地贷款的积极性

按照政策规定，考核部门将按照县域法人金融机构支持当地经济发展力度的大小，对其进行系统评价和分类。具体考核标准为：县域法人金融机构中可贷资金与当地贷款同时增加且年度新增当地贷款占年度新增可贷资金比例大于70%（含）的，或可贷资金减少而当地贷款增加的，考核为达标县域法人金融机构。此政策规定积极引导县域法人金融机构将新增存款用于当地贷款，有效增加县域信贷资金的投入。据统计：2012年末，保山市县域法人金融机构新增存款达21.79亿元，新增可贷资金14.34亿元，比上年末增加1.74亿元，增长13.83%，新增当地贷款11.45亿元，比上年末增加2.58亿元，增长29.13%。新增当地贷款占年度新增可贷资金比例为79.85%，比上年末提高了9.18个百分点。

（三）政策引导效应明显，提高了县域法人金融机构信贷支持“三农”、中小企业等薄弱环节的积极性

近几年来，党中央、国务院高度重视三农经济发展，从政策和资金方面都加大了对三农经济的投入力度。而金融机构则在农业和农村经济发展中发挥着举足轻重的作用。因此，此政策出台的目的就在于进一步改善农村金融服务，充分引导县域法人金融机构积极调整和优化信贷结构，切实加大对县域三农经济的信贷支持力度。自该政策实施以来，保山市各县域法人金融机构充分发挥自身涉农金融机构的优势，认真贯彻落实政策规定，加大农村金融产品和服务的创新，切实改善对“三农”、中小微企业等社会薄弱环节的金融服务，为县域三农经济发展充分发挥出了信贷资金保障作用。据统计：2012年末，保山市县域法人金融机构涉农贷款达60.06亿元，比上年末增加9.59亿元，增长18.99%。其中：农户贷款余额为48.97亿元，比上年末增加6.09亿元，增长14.2%；农村企业贷款余额为7.87亿元，比上年末增加2.01亿元，增长34.25%。县域法人金融机构涉农贷款占全市金融机构涉农贷款的比重达32.59%，占比较高。

（四）政策规范效应明显，提高了县域法人金融机构做好统计工作的积极性

自考核政策实施以来，保山市各县域法人金融机构以考核工作为契机，切实加大了对统计工作的管理和重视力度，在日常统计工作中，严格按照各项统计法律法规的要求，按时上报统计数据，切实加强统计数据的审核，不断提高统计数据的质量和水平，确保统计数据真实有效。同时，各金融机构加大了对存、贷款统计工作的管理力度，不断规范和提高存、贷款统计工作水平，严格按照考核政策的相关规定，认真填报和计算各类统计数据，力争考核达标。2012年末，参加考核的4家县域法人金融机构均被考核为达标机构。达标率为100%。

三、影响县域法人金融机构将新增存款用于当地贷款的因素分析

自县域法人金融机构新增存款用于当地贷款政策实施以来，在促进县域信贷资金有效投入，进一步改善农村金融服务方面发挥出了重要的作用。但随着县域经济金融的发展，该政策在实施过程中仍然存在着一些不忽视的问题。

（一）政策对县域法人金融机构发放贷款积极性的调动作用存在一定局限性

一是考核达标的标准划定较高。考核办法规定：“县域法人金融机构中可贷资金与当地贷款同时增加且年度新增当地贷款占年度新增可贷资金比例大于70%（含）的，或可贷资金减少而当地贷款增加的，考核为达标县域法人金融机构”。这一考核标准对于欠发达地区的县域法人金融机构来说，由于贷款有效需求不足等多种原因很难达到考核标准。二是政府激励作用不明显。考核办法规定：“鼓励地方政府根据本地区特点和自身能力，在法律允许的范围内对达标县域法人金融机构实施适当的激励政策”。由于此项政策规定并不具体，配套措施也没有任何强制性，因此这条规定只是劝导性规定，对于地方政府没有任何约束力，使得部分地方政府的激励作用不十分明显。

（二）县域法人金融机构资金外流现象应引起关注

一是银团贷款业务发展较快，信贷资金外流趋势明显。目前，保山市辖区内4家县级农村信用联社都开展了银团贷款业务，其贷款对象绝大多数为辖区外企业，且贷款金额较大，期限较长。据统计：2012末，保山市4家县级农村信用社新增银团贷款1.66亿元，其增量占新增贷款的比重为14.48%。银团贷款业务的开展虽然为农村信用联社拓展了信贷对象和业务范围，但也使辖区内农村信用联社的部分信贷资金呈现出外流趋势，使信贷资金从欠发达地区外流到了发达地区，这加剧了县域信贷资金的供需矛盾，造成了信贷资金在欠发达地区的失衡，对农村信用社通过信贷资金来支持县域经济发展产生了较大影响。二是银团贷款呈现信贷资金向非农产业转移趋势，偏离信贷支农的经营宗旨。和县域中小企业、农户相比，银团贷款客户具有资产规模大，资信状况好的优势；同时银团贷款额度大，管理成本、投入的人力物力也较少，这对农村信信用社具有较大的吸引力。据调查：保山市4家县级农村信用社银团贷款投向的行业绝大多数是水利建设和管理、机场建设、房地产业、旅游业等非涉农领域。信贷资金向非农产业转移，既带来一定的风险，又背离了农村信用社服务“三农”的经营宗旨。

（三）县域法人金融机构信贷产品亟须进一步创新

一是县域金融机构提供的金融产品仍以传统的存、贷款及结算业务为主，难以与县域企业的金融服务需求相匹配。农村金融创新主要以发放农户小额信用贷款和农户联保贷款为主，创新产品较少。二是目前县域法人金融机构发放的贷款除农户小额信用贷款外，都需要提供充足的担保或抵押，而县域中小企业、商户、农户能够提供足够担保抵押物的并不多，进而影响了贷款的投放。同时随着我国经济的持续快速发展，国家产业结构调整力度的加大，农业产业化规模化发展步伐的加快，城乡一体化进程的推进，县域中小企业、商户、农户贷款需求额度逐渐变大，农户小额信用贷款已不能满足需求，县域法人金融机构急需创新信贷产品，制订符合县域发展需要的信贷产品。

（四）县域贷款担保、保险机构亟须健全完善

目前，县域贷款担保机构数量较少，贷款担保能力十分有限且贷款担保收费较高，不能很好地为县域中小企业、商户、农户提供贷款担保，其贷款难度较大。再加上我国农业保险制度建设起步较晚，农业保险发展还很落后，还没有健全的农业保险产品，目前除开办生猪保险等几类简单的农业政策性保险外，几乎没有开展其他农业保险，这在一定程度上影响到了县域法人金融机构在发放“三农”贷款的积极性。

四、县域法人金融机构新增存款用于当地贷款的政策建议

（一）丰富考核办法内容，健全考核体系

一是深入调查研究，尽快出台更加符合实际需要、更能调动县域法人金融机构将新增存款一定比例投放当地贷款的考核实施细则。国家相关部门应通过对县域法人金融机构进行深入的调查研究，听取他们的意见和建议，为制订新的考核实施细则奠定基础。二是丰富考核达标标准和条件，扩大激励政策幅度。在原考核达标标准的基础上，结合实际情况，因地制宜，制订不同类别的考核达标标准，实行综合考核，进一步增强政策的激励效应。如：可将“达标县域法人金融机构，存款准备金率按低于同类金融机构正常标准1个百分点执行”进行细化，可考虑以70%为基数，采用增加递进式法定存款准备金优惠，每增加一定的比例，加大存款准备金率低于同类金融机构正常标准的执行幅度。三是加强监测分析，提高政策执行效率。各相关考核部门应加强对县域法人金融机构执行新增存款一定比例用于当地贷款情况的监测与分析，对县域法人金融机构执行规定情况及时进行督促和督查，通过监测，及时发现和矫正存在的问题，确保县域法人金融机构不折不扣地执行新增存款一定比例用于当地贷款的规定。

（二）进一步加强县域法人金融机构信贷产品的创新，为政策的执行提供相应支持

各县域法人金融机构在信贷支持上要结合县域经济结构调整，积极进行信贷产品创新，有效增加县域信贷资金的投入。一是加强贷款流程的创新。充分考虑县域经济的实际，重构适合县域经济发展的信贷流程，加快建立无需担保抵押的“少、短、快”的资金需求渠道。二是加强信贷产品的创新。在成本可算、风险可控的前提下，因地制宜，设计符合县域经济发展需求的多样化的金融产品和服务。三是加强金融服务领域的创新。在服务县域地区传统项目贷款的基础上，不断拓展金融服务县域经济的领域，根据不同的贷款对象，适当扩大担保抵押品范围，有效解决县域中小微企业和农户贷款难问题，切实满足县域经济发展的金融需求。

（三）县级政府应加大对县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款的奖励力度

一是县级政府要认真贯彻执行相关政策规定，加大对县域法人金融机构放贷的激励。同时由财政拨款建立县域法人金融机构新增存款一定比例用于当地贷款的奖励基金，定期对县域法人金融机构放贷情况进行考核奖励，激励其放贷。二是县级政府应加强对县域法人金融机构的工作支持，积极创造条件、搭建平台，组织召开县域法人金融机构和县域中小企业、商户、农户的座谈会或对接会，为其放贷和贷款提供良好的合作平台。三是县级政府应鼓励建立担保机构，为信贷担保机构的设立创造良好的条件。同时加大对农业保险的补贴力度，拓宽补贴范围，积极推动农业保险的开展，为县域法人金融机构的信贷资金提供保障。

（四）充分发挥县域农村信用社的信贷支持作用

一是转变市场定位，扩大服务范围。各县级农村信用社在市场定位上，应由服务“三农”为主向“三农”和县域经济并重转型，不断扩大其服务范围。即不仅服务“三农”，而且还要服务城镇。这既是农村信用社履行支持县域经济发展社会责任的需要，同时也是其实现自身可持续发展的要求。二是加强存款资金聚集，全力满足县域信贷资金需求。各县级农村信用社应以股改为契机，加强资金聚集，加强营销，强化基础工作，全力壮大资金规模。同时，积极争取地方党政在财政存款资金匹配上的倾斜，有效补充农信社支持地方经济的信贷资金。

[1]刘贵生.关于县域新增存款主要用于当发放贷款的调研报告，西部金融2009.7.

[2]刘志平.县域金融机构新增存款用于当地贷款的思考，银行家，2011.4.

[3]沈来运.县域法人金融机构增加信贷投放相关考核的调查，金融时报2012.3.