刍议行政公益诉讼原告资格

周孜予，张 弛

（东北林业大学文法学院，哈尔滨 150010）

“行政公益诉讼”为我国独创概念，在本质上与英美的私人检察总长制度，法国的越权之诉制度，德国的公益代表人制度和日本的民众之诉相同。笔者认为行政公益诉讼，是指特定的国家机关、社会组织和个人，以维护公共利益为目的，依法就行政机关或法律授权组织的违法行政行为向法院提起的诉讼。在司法实践中，屡屡出现公益诉讼因原告主体资格不合法而被法院拒之门外的现象，公民、社团维护国家利益、公共利益的行为不断地挑战我国现有立法关于原告主体资格规定的空白，并伴随着国有资产大量流失、土地开发利用不合理、政府规划与环境保护相冲突等问题。将公益诉讼加入到即将修改的行政诉讼法中，有利于有效地遏制行政权，维护公共利益。合法的诉讼在于原告拥有立法上的主体地位，确立原告主体地位是开启我国行政公益诉讼大门的钥匙。是否应借鉴新修改的《民事诉讼法》，赋予检察机关行政公益诉讼的主体资格?公民、社会团体是否也具备主体资格的可行性?

一、公共利益

何谓“公益”（Public Welfare）?在中国古人看来，与“利”相通，凡之于“私”相对应，皆可称为公益。由亚里士多德为代表的西方人认为，“公益”是城邦中所追求的“共同的善”，即“最高的善”是“公益”的代名词。笔者认为，“公益”，即“公共利益”，指产生于人们的公共生活之中，被广大公民所享有的利益。公共利益具有公共性和集合性，表现在公共利益是任何公民、法人和组织都可以享有的，一经破坏难以恢复原状，换言之，对于公共利益的损失是无法弥补的。

英国功利主义法学家边沁提出，个人利益是第一位的，虽然个人利益和公共利益应该统一，但真实存在的还是个人利益。恩格斯曾说过:“只有维护公共秩序、公共安全和公共利益，才能有自己的利益。”[1]当公共利益遭受无法弥补的损失时，也意味着个人利益与社团利益的受损。反之，损害个人利益与社团利益的同时，公共利益的损失也随之而来;加强对公共利益的维护力度，也是对个人利益与社团利益的保护。因此，如何保护公共利益也成为各国标榜现代法治进程所追求的目标之一，其具体体现在各国如何着力发展公益诉讼制度。

公益诉讼相对私益诉讼而产生，来源于“无权利无救济”这一法律原理。最早可溯及5世纪的古罗马时代，20世纪时被广泛关注。顾名思义，私益诉讼乃保护公民个人权利，仅利害关系人才可提起的诉讼;公益诉讼乃保护公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，原告不以有无利害关系为限。根本目的在于维护国家和社会公共利益，但终归其本质仅是对个人利益保护的反射。公益诉讼，可以给予伴随社会发展、科技进步所带来的新型诉讼，如环境公益诉讼、医疗损害事故诉讼等，以及国家利益缺位保护所带来损失的救济。魅力之大，见于其判决效力涉及原告在内的，所有公益受损群体中没有提起诉讼的个人。

由于行政主体的行政权限不断扩张，在一定情况下导致行政机关越权、越位、错位等违法、不当行政行为层出不穷，如国有资产大量流失、土地开发利用不合理、政府规划与环境保护相冲突等。某些地区的行政机关甚至打着维护公共利益的旗帜，以牺牲公共利益为代价寻租，究其原因，还是在于法治建设中制度构建的缺失。加之行政法是以公共利益为基础、终极目标和价值取向而建立的，形成具有中国特色的行政公益诉讼制度便迫在眉睫。

二、我国行政公益诉讼主体资格的选择

笔者认为，行政公益诉讼是指特定的国家机关、社会组织和个人，以维护公共利益为目的，依法就行政机关或法律授权组织的违法行政行为向法院提起的诉讼。我国目前有关行政诉讼主体资格的法律法规显然不符合当今法治社会的需求和和谐社会的发展趋势，但我国法学家们对于怎样赋予以及赋予什么样的原告主体资格这一问题，犹如普罗米修斯的脸，变幻多端、难以预料。王名扬先生早在上世纪90年代就说过，当代立法的趋势是放宽起诉资格的要求，使更多的人能对行政机关的行为提起申诉，扩大公民对行政活动的监督和本身利益的维护。这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现[2]。笔者认为我国行政公益诉讼的原告资格应采取二元制，即社会团体和公民个人都具有原告资格的模式。现就社会团体、个人及检察机关是否可以具有原告资格，进行如下讨论:

（一）依法登记的社会公益团体

社会团体是由公民或企事业单位自愿组成，按章程开展活动的社会组织，如妇联、残联、工会、商会、消费者协会、环保组织、学术团体等，目前中国社会团体的队伍较为庞大，数量可达46．2万余个。美国著名的民主理论家罗伯特·达尔认为，相对独立的社会组织有助于防止国家对公民的单向控制，因为任何自治组织都有一种内在的倾向与自身独立的趋势，这种趋势是对国家的专制统治或寡头统治的一种有效抗衡。其二，能保护公民个人的合法权利。法治社会尊重公民个人权利，但个人权利的实现往往通过其所在的组织或团体实现。注重社会团体的权利保障，并赋予其提起诉讼的权利，是实现公民个人权利的重要手段，是个人价值与社会价值的统一[3]。团体成员凭借共同的目的、利益和特征而结合，其个人利益在集体组织中能够得到强而有力的保护，与此同时也可达到维护集体利益、公共利益的目的。

社会团体较之其他主体，具有得天独厚的优势，服务于社会成员是其天性所在。其可以在行政公益诉讼中作为原告的原因主要有三:其一，全国约5%的社会团体的活动经费来源于国家财政拨款，可见其发展是与国家的支持密不可分。当国家利益、公共利益及集体利益受到侵害时，社会团体作为原告来对抗违法行为可以说是其与生俱来的使命。其二，社会团体倘若脱离开团体成员，必将成为一具空壳。与个人相比，社会团体凭借充裕的物力、丰富的人力，加之行政公益诉讼的程序，便可达到成员个人无法达到的目的，这是对成员最大的回馈。其三，某些社会团体是以一定的专业知识为基础，在特定的领域而成立的，如中国法学会、中国作家协会等。其成员一般受过专业训练，具有良好的专业素养及知识构架，这使社会团体更加适应行政案件的复杂性、专业性。此类社会团体不仅可以直接提起行政公益诉讼，作为原告;还可为其他组织和个人提供法律帮助，支持起诉;亦或是以提供法律服务的形式，作为诉讼委托代理人直接参与到诉讼之中来。

社会团体具有行政公益诉讼原告资格，并不意味凡是社会团体都可以提起行政公益诉讼。对于具体哪些组织适宜提起民事公益诉讼，《民事诉讼法》第55条没有给出权威答案，还需要在进一步制定法律时明确规定。即将修改的《行政诉讼法》可以引以为鉴，对有权提起行政公益诉讼的社会团体，作出统一规定，行政法规、地方规章等无须再做分散规定，有利于行政法典化的建设。首先，能够提起团体诉讼的社会团体必须是公益性团体，且是被行政机关承认的、有信誉的合法团体，如妇联、残联等，本身的宗旨就是维护妇女、儿童、残疾人等弱势群体的权益。再次，由社会团体的性质决定，社会团体提起行政诉讼应限于其宗旨和业务的范围。最后，团体诉讼最主要的目的是行使权利保护的预防功能，受行政行为损害的利益一般并不属于社会团体本身，因此一般无权行使损害赔偿请求权，除非团体已经得到其成员的明确授权，否则赔偿请求权还是属于其成员所有。因为，每一个社会团体成立的宗旨、目的各不相同，社会团体能够作为公益代表人，源于其宗旨，亦应限于其宗旨的范围[3]。

“没有无义务的权利”，与一般行政诉讼被告负举证责任不同，在行政公益诉讼情形下，作为原告的社会团体要承担举证责任。原告认为某种行政行为即将或有可能对公共利益造成损害，应遵循“谁主张、谁举证”的原则。起诉人在起诉时应当提交公共利益已经受到或即将受到违法行政行为侵害的事实证据，但对于有些只有受益人而没有特定受害人的侵害公共利益的违法行政行为，如行政机关违法减免税、违法不征税、不查处偷漏税行为等，只要起诉人提供一定的线索即可[4]。政治参与的前提是知情权，考虑到原告较之行政机关搜集证据的难度，起诉人有权向法院申请除国家、集体、个人秘密以外的政府文件进行公开。

（二）公民个人

在我国，今年发生多起有关公益诉讼主体资格不符合法律规定的案件，如郝劲松向西安莲湖区法院就陕西省林业厅“拖延履行对华南虎照相关信息公开”一事进行起诉，因郝劲松的权利没有受到影响即无原告资格，法院驳回起诉。此判决依据便是2000年3月8日最高人民法院颁布的《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》，其明确规定行政诉讼原告仅限于“与具体行政行为有法律上利害关系人”，忽略了“公益诉讼”的原告地位，不能体现法律法规应具有的前瞻性，并将损害公共利益的违法行为拒之门外，更不能体表人民的根本利益，使人民监督处于真空状态。因此笔者主张赋予个人以行政公益诉讼权，理由如下:

首先，赋予公民个人以行政公益诉讼权符合我国宪法精神和法治原则。我国《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律法规，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”第41条规定“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。因此通过赋予公民个人以诉讼权，可以间接实现对日益庞大的行政机关的监督，巩固人民当家做主的主人翁地位，加强民众对社会和国家治理的参与意识。美国著名行政法学者伯纳德·施瓦茨曾经指出，“法律就是朝着允许全体公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展”[3]。笔者认为，在即将修改的《行政诉讼法》中，应拓宽原告资格范围，以法律形式确立公民的行政公益诉讼权。同时，可以把公民的行政公益诉讼权作为公民的基本权利写入我国宪法，这符合国际立法趋势和中国人民当家做主的基本国情。

其次，公民是国家政治、经济建设中不可或缺、至关重要的一部分。改革开放后，在党的领导下我国经济迅速腾飞，综合国力跻身世界强国之林，公民民主法治观念与日俱增，我们更应相信每个公民都具有从事管理社会和国家等公务活动的政治能力。当公共利益受到损害时，公民理应积极主动地参与到维护国家利益的行动中来，义不容辞地承担起主人公的责任。英国大法官丹宁曾说过，“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件”[5]。“……我希望我已经向大家讲明，任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件”[5]。可见，当国家利益、公共利益受到侵害时，公民的个人利益也势必受到侵害。公民获得诉讼权，正是通过合法渠道对私益进行维护。

再次，为适应现代社会公民权利意识不断增强、享有的权益不断扩大等实际发展需求，行政机关下设的行政部门如雨后春笋般，行政权力渗透到社会各个领域中。就行政机关本身而言，“权力泛滥”、“以权谋私”等有损行政机关公正廉洁、刚正不阿的伟大形象的情况时有发生。行政机关在实施行政管理的过程中，以牺牲公共利益为代价进行设租、寻租。看起来生活在强大公共利益庇护下的百姓，实际上个人利益有可能或正在受到潜在的威胁或侵蚀。个人权利无从得到维护，公共利益的结局又会何去何从。

最后，司法权很难与行政权相抗衡。加之检察机关身肩刑事公诉的重任，将违法行政行为之诉讼交于检察院，加重检察院的诉累、降低其针对刑事犯罪案件侦查监督公诉等工作效率。在行政公益诉讼中，公共利益与个人利益在本质上是一致的，作为制约行政权的公民诉权可以弥补司法权力的不足。

在赋予公民个人原告主体资格的同时，应对提起行政公益诉讼的公民个人以适当的限制和鼓励。1．行政公益诉讼在诉讼程序上，应采取社会团体先行的原则，只有当个人穷尽团体救济的情况下才可获得行政公益诉讼的原告主体资格。公民个人与社会团体成员身份重合时，应先向所在社会团体寻求帮助，某项行政行为损害团体中大部分成员的个人利益，应由社会团体代替成员主张权利。2．行政公益诉讼具有浓厚的公益气息，但不意味个人提出公益诉讼时不必强调其本身与案件的利害关系，任何个人都可以维护公共利益为由提起诉讼。3．避免公民个人滥用诉权而造成的资源浪费和行政效率低下，应加强普法教育以提高普通公民的法律知识和个人修养。4．公民个人抵御金钱、非金钱成本的压力，提起行政公益诉讼来维护国家利益和公共利益。在结束完整的诉讼程序后，给予公民个人在诉讼费用方面的一定补偿或奖励，以鼓励更多的公民通过正当方式维护公共利益。

（三）检察院诚如杨立新先生所言“在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼”[6]。很多学者认为，检察机关凭借独特的资源、能够独立行使检察权以及其工作人员可以娴熟地运用法律知识等得天独厚的优势，可以代表国家而作为行政公益诉讼的原告，满足行政公益诉讼之公益性。但笔者认为，在对检察权配置没有进行重新界定之前，不宜将行政公益诉讼的公诉权交由检察机关。如，方城县人民检察院因方城县管理局以低价将国有资产转让于汤某为由，将方城县管理局和汤某诉至方城县人民法院一案开创了检察机关提起行政公益诉讼的模式，但在多年的司法实践中，检察机关并没有继续进行这方面的努力与探索。直到现在，在行政诉讼中，由检察机关作为原告参与的案件几乎没有，极大地浪费了司法资源，损害了公民的公益意识。

德、英、美、法、日等国家受三权分立思想影响，给予检察机关以行政公益诉讼权。对于我国是否相仿西方的做法，应抱有“扬弃”的态度并加以谨慎研究。根据我国台湾学者蔡志方先生研究，德国公益代表人职责主要包括四项:协助法院适用法律，确定与具体化法律、提供学术情报、协助斟酌法律之精神、辅助法官、弥补法院经验之不足、担保法院办案之不疏忽;在诉讼程序中代表大众，即代表沉默之多数，从法律秩序之维护，以保护大众之法律利益;减轻法院负担，协助法院迅速审理案件，避免因思虑不周致浪费程序;对机关提供各项法律情报与咨询意见[7]。并不像我国众多学者所言，德国公益诉讼人制度是由检察机关以维护公共利益为目的，向法院提起的行政诉讼。

西方国家在三权分立的思想影响下，立法权属于国会、司法权属于法院、行政权属于政府，检察机关作为行政机关的组成部分，具有附属性质。我国检察机关由人民代表大会产生并对其负责，与行政机关相互独立，不构成隶属关系。因此，首先由于我国历史背景、政治制度、检察制度等根本不同，不可盲目相仿西方的检察机关代表国家提起行政公益诉讼的做法。其次，在我国行政机关、检察机关和审判机关工作人员同属公职人员，执行公务时不可避免地会有频繁接触，为形成熟络的人际关系网络提供了优良沃土。在行政公益诉讼中，检察机关具有原告及法律监督者的双重身份，即使其工作人员能够娴熟地运用法律知识解决问题，也难免受其他因素影响，不能很好地作为国家的代表。最后，犹如王名扬先生所说，“检察监督机关与案件本身并没有直接的利益联系，无利益自然也就缺乏提起诉讼的动力，因而起不到保障公共利益的作用”[3]。

三、构建行政公益诉讼的现实意义

2013年1月1日实施的《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”，民事公益诉讼的存在可以为行政公益诉讼的发展提供有效的借鉴，以此形成一种合力对公共利益进行保护。民事公益诉讼与行政公益诉讼在本质上都体现出，通过诉讼形式保护公共利益的主旋律。相比较而言，行政公益诉讼更倾向于通过纠正行政主体侵害公共利益的违法行政行为，来达到维护公共利益、国家利益的目的，具有监督性质。

1．维护公共利益，是现实社会发展的需要

我国正处于社会转型期，工业城市化日益推进。某些行政机关在公权力的幕布下，堂而皇之地参与到侵占、转移、损毁和灭失国有资产的队伍之中，对偷税漏税、公款消费和决策失误造成的浪费采取消极的态度，不理睬、不作为、不管理，国有资产流失的程度与相应救济措施的形成反比。长期以往，膨胀的行政权得不到有效地控制。

2．保障公民私人合法权利，彰显公民权利意识

行政公益诉讼的建立，赋予当事人在法庭上就行政机关行政行为合法性与否展开辩论的权利，在法庭外行政行为也广泛地引起公众舆论关注。私人利益有没有混杂在公共利益之中，政府自由裁量权的行使有没有建立在公平、公正的基础之上等问题进入公民视野。通过论辩，公民提高了法律修养、增加了法律知识，更重要的是公民之间、公民与政府之间达成共识。

3．更好地实现行政诉讼的功能，完善行政诉讼制度

我国现行行政诉讼法实施20年余年，原告主体资格受“直接利害关系人”的限制，不仅导致司法审查在实践中的被动性，更重要的是当国家利益和公共利益受到侵害时，违法行政行为由于起诉人不具备主体资格而被司法审查所排斥，可见现行规定违背了行政诉讼法立法宗旨和目的，剥夺公民为公共利益、个人利益而斗争的正当权利。通过行政公益诉讼，扩张司法救济范围，完善法制建设。

[1]马克思恩格斯全集:（第2卷）[M]．中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局，译．北京:人民出版社，1972:609．

[2]王名扬．行政法[M]．北京:中国法制出版社，1995:618．

[3]王名扬．英国行政法[M]．北京:中国政法大学出版社，1988:680．

[4]黄学贤．建立行政公益诉讼制度应当解决的几个问题[J]．苏州大学学报（哲学社会科学版），2008，（3）．

[5]〔英〕丹宁．法律的训诫[M]．杨百楼，刘庸安，丁健，译．北京:群众出版社，1985:107—108．

[6]杨立新．民事行政诉讼检察监督与司法公正[J]．法学研究，2000，（4）．

[7]蔡志方．行政救济与行政法学（三）[M]．台北:学林文化事业有限公司，1998:553－554．