完善我国食品安全立法的若干建议

徐景波，关博伦

（1．黑龙江省政法管理干部学院 哈尔滨 150080;2．哈尔滨市南岗区人民检察院，哈尔滨150001）

《中华人民共和国食品安全法》（2009年6月1日施行，以下简称《食品安全法》）的实施，对规范我国食品市场秩序，解决各种食品安全问题起到了积极的推动作用，食品安全形势总体稳中向好。近年来，国家虽保持对食品安全违法犯罪的高压严打态势，但食品安全事件仍层出不穷，我国食品安全问题依然很严峻。随着近三年的社会实践，该法有很多条款已不适应现实，需要通过立法加以修改和完善。

一、加快推进餐厨废弃物管理立法

近年来，地沟油、泔水猪等关系餐厨垃圾处理的问题已成为社会共同关注的焦点。为了加强餐厨垃圾处置管理，维护城市环境卫生，保障食品安全，促进资源循环利用，国家和地方陆续出台相关规定，着力采取应对措施。如2010年5月1日，兰州市实施了《兰州市餐厨垃圾集中处置管理暂行规定》，2013年2月1日，黑龙江省实施了《黑龙江省食品安全条例》，2012年国务院办公厅印发的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》已将推进餐厨垃圾分类处理列为“十二五”期间生活垃圾设施建设的主要任务。虽然国务院和地方出台了一些管理办法，但国家层面的单独立法尚属空白。当前，有些企业或个人为了牟取非法利益，冲破法律和道德底线，逃避监管，在夜间或者凌晨仍然从事餐厨垃圾回收活动。

为了从源头上断绝地沟油、泔水猪，减少环境污染，必须尽快出台法律法规，规范餐厨垃圾回收利用的方式方法。首先，建立餐厨垃圾回收许可制度，让具备一定资质的企业来专门从事餐厨垃圾的回收、处理、加工、开发与销售，其他任何单位与个人均不得涉足，否则，将予以重罚，从根源上切断餐厨垃圾流向非法回收渠道。其次，将餐厨垃圾整治工作纳入政府监管部门的绩效考核内容，形成一种制度化。再次，加强对重点行业、重点地段、重点食品的监管，强化定期或不定期对餐饮行业等用油大户进行突击检查。监管部门要积极发挥社会监督力量，对举报者予以重奖。最后，政府应加大对正规处理餐厨垃圾企业的补贴，助推企业创新技术、变废为宝、循环利用，是防治餐厨垃圾回流餐桌的有效解决办法。

二、建立健全食品安全有奖举报机制

《食品安全法》第10条规定:“任何组织和个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”但此条规定过于原则、笼统，没有充分发挥社会监督及行业协会的作用。为强化社会监督，鼓励公众参与食品安全监管，国务院食安办下发《关于建立食品安全有奖举报制度的指导意见》，要求各地建立食品安全有奖举报制度。尽管一些地方已经建立食品安全有奖举报制度，但仍有很多人对于食品安全问题的举报方式、举报内容、举报受理机关和举报奖励情况不甚了解。

为了更好地鼓励公众参与，发挥社会监督的作用，应将《食品安全法》第10条修改为:“任何组织和个人有权举报食品安全违法行为，鼓励生产经营单位内部人员举报。县级以上地方政府应当建立健全食品安全举报奖励制度，设立专项奖励基金，完善工作机制，切实落实对举报人的奖励，严格举报保密制度，保护举报人的合法权益，县级以上食品安全监督管理部门应当为公众举报提供便利，并依法进行处理。”这样一来，我国食品安全有奖举报制度就更加具有操作性和规范性，更有利于对举报人合法权益的保护。

三、加快完善食品生产加工小作坊和食品摊贩的监管规范

《食品安全法》第29条规定:“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”此条规定，赋予了省级人大常委会明确食品生产加工小作坊和食品摊贩监管部门的权限。由于食品生产加工小作坊和食品流动小摊贩隐蔽性和流动性较强，再加之地方个别政府行政主要领导不重视等原因，目前仍有相当多地方人大常委会没有制定地方性法规，使一些食品小作坊和流动摊贩游离于法律监管之外，继续在郊区、城乡接合部、学校门口进行无证无照经营，甚至与监管部门打游击战。小作坊、小摊贩既然不可避免，就一定要考虑其存在的合理性。

当务之急，应当修改《食品安全法》，健全地方性法规，从法律法规层面对小作坊、小摊贩加以全面规范，标本兼治。通过立法明确监管主体、监管职责、监管措施等。对小作坊、小摊贩要合理疏导，划定特定的区域和时段，允许他们经营，但需要对其加强常规性监管，而不是运动式监管。另外，应积极推行食品摊点备案制，要求食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动应当持本人身份证明、健康证明等向经营所在地政府、社区等申请备案。

四、加快制定餐饮服务业食品添加剂使用管理规范

《食品安全法》第46条规定:“食品生产者应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不得在食品生产中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。”该条规定表明，食品添加剂在食品生产加工领域使用有具体规定，在餐饮服务领域使用食品添加剂却缺失法律规定，因而造成餐饮业使用食品添加剂泛滥，无监管标准。

伴随着经济快速发展，市场上销售的食品添加剂可谓五花八门，做肉有“肉宝”，烧烤有“辣椒素”，做鸭脖子有“香膏”，磨豆浆有专用“香精”，做高汤有“一滴香”。质检部门指出，我国目前大小企业生产1 000多种香料，却只有40多种国家标准。相关标准的缺失导致监管存在盲区，质量存在隐患。为进一步规范食品添加剂在生产领域使用，国家相继出台《食品添加剂生产监督管理规定》等新法规，明文规定使用食品添加剂需要向消费者明示，但是各地频频使用添加剂的餐饮行业，并未对外明示。有些餐饮企业为吸引顾客，违规使用各种添加剂，甚至在麻辣烫或者火锅底料中使用罂粟壳，当监管部门要求餐饮企业对其使用的添加剂予以公示时，这些餐饮企业往往避重就轻，或者打着“特殊配方”的幌子，而不予公示。

为规范餐饮业依法使用食品添加剂，应将46条修改为:“食品生产者、餐饮服务业应当依照食品安全标准关于食品添加剂的品种、使用范围、用量的规定使用食品添加剂;不得在食品生产中、餐饮服务中使用食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康的物质。”在食品安全法修改之前，应当由卫生部制定餐饮业使用食品添加剂的规范，明确可以使用的食品添加剂和使用方法，只有符合条件的企业和品种才可以使用。

五、加快制定食品包装材料和包装标准规范

食品包装是食品的组成部分，其安全性将直接影响食品质量，不合格的食品包装在使用过程中会对人体健康产生不良影响，尤其是会对儿童和青少年的健康发育产生重大安全隐患。《食品安全法》有关包装规定不仅涉及的条款较少，也不够清楚。在欧美、日本等发达国家，食品包装是等同于食品的，其生产环境要求和处罚依据与食品相同。但是在我国，由于许多消费者并没有意识到食品包装安全的重要性，更有一些不法食品包装生产企业利欲熏心，导致各种由于食品包装污染食品的事件在我国屡禁不止。以往的事实表明，在我国食品包装安全一直被生产者、监管者与消费者所忽略。

为避免因食品的过度包装、不恰当包装、乱包装，给食品安全带来隐患，应修改《食品安全法》，增加食品包装方面的一些条款，对不按规定包装食品、不按规定标明生产日期等内容的生产厂家，应予以严惩重处。

六、扩大食品进货查验记录主体范围

《食品安全法》第39条第二款规定:“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。”该条第三款规定:“食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。”这两款规定表明，“食品进货查验记录制度”对企业而言，是强制性规范;对个体户来说，是任意性规范。那么，个体食品经营者在采购食品时，可以不进行记录，可以仅凭记忆、口述。这样看来，《食品安全法》第39条相对于个体户来说，形同虚设。

为了监管部门有效履行监管职责、及时对问题食品进行追溯，应将《食品安全法》第39第二款修改为:“食品经营企业、个体食品经营户应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。”同时相关法规、规章也应及时修改，这样一来，哪些食品从业者需要履行进货查验记录制度就更加清晰明了。

七、加大对违法行为的惩罚力度

加大处罚不法行为力度是保障广大人民群众切身利益行之有效的措施。日前，有关组织调查表明，食品与饮料已成为中国民众信任度最低的产品。食品安全事件屡发，并被媒体曝光，不仅与我国食品安全监管体制有关，更与失信企业违法成本太低，对其处罚不够严厉有关。《食品安全法》第84条规定“……违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款”。该条规定表明，一些违法违规案件仅仅是以罚款形式结案，并没有限制、剥夺违法者行为能力。正是由于违法犯罪的处罚力度偏轻，违法犯罪成本过低，一些违法犯罪分子就会存在侥幸心理，明知故犯，甚至铤而走险。法律的震慑作用还没有得到有效发挥。

为加大惩处力度，切实改变违法成本低的问题，让不法分子付出高昂代价，真正起到震慑作用，应将《食品安全法》第84条修改为“……违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款;货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。记入历史档案，五年内不能从事食品生产经营。禁止违法企业的法定代表人、股东成为其他食品生产经营企业的法人、股东或高管”。另外，增加第85条、86条、87条、88条、90条、91条“违反本法规定，有下列情形之一的……情节严重的，吊销许可证，记入历史档案，十年内不得从事食品生产经营。情节特别严重的，终身不得从事食品生产经营活动。禁止违法企业的法定代表人、股东成为其他食品生产经营企业的法人、股东或高管。对涉嫌犯罪的，要及时移交公安机关”。

八、加大食品案件民事赔偿额度

《食品安全法》第96条第二款规定:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付的价款十倍的赔偿金。”该条规定表明，《食品安全法》规定的十倍的惩罚性赔偿制度，是建立在“价款”上的，而并不是建立在消费者实际遭受的或者实际需要填补的损失上的，所以，惩罚性赔偿数额确立的基数标准并不合理。比如买1万元的商品，按照10倍的赔偿商家会觉得疼，买几元的商品，按照10倍赔偿，商家觉得无所谓。所以应该有个最低赔偿标准。

当前我国食品产业已进入快速发展期，食品企业依然存在数量多、规模小、经营分散等问题，给监管部门监管带来挑战。在人力、物力、财力资源不足的条件下，单靠监管部门监管难以达到民众期待的效果。只有充分调动广大人民群众参与监督，才能做到事半功倍的效果。

为保障人民群众饮食安全，预防食品安全事件的发生，应将《食品安全法》第96条第二款修改为:“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付的价款十倍的赔偿金。赔偿金额不足二千元，按二千元支付。”这样就能够在一定程度上调动全社会关注、参与监督食品，真正做到全民皆兵，让问题食品没有藏身之处。

九、强化对食品安全行政问责力度

近年来，食品安全事件屡屡出现，食品安全事故也时有发生，人民群众对食品安全的关注达到了前所未有的高度，尤其是《食品安全法》颁布施行以来，人民群众对政府及其职能部门预防与处理食品安全事故的能力也提出了新的要求。2012年7月3日，国务院印发关于加强食品安全工作的决定，该决定首次明确将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容。将食品安全和地方政府政绩挂钩，在我国早已有之。2009年公布实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》规定，“县级以上地方人民政府不履行食品安全监督管理法定职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分”。但迄今好几年过去了，食品安全事故仍旧屡见不鲜，却鲜有因为食品安全问题而受到主动问责的。有了法规却不去认真执行，违反了食品法规，却能安然无恙，这只能说明一个问题，那就是我国食品安全责任追究机制不健全。当前应加快制定、完善有关食品安全责任追究的法律法规，推动建立地方政府负总责、有关部门各负其责、企业履行主体责任的食品责任体系，强化责任追究。对在食品安全监管中失职渎职、推诿扯皮、吃拿卡要、地方保护的，要施予重典，一律追责、问责，决不手软。各级政府应通过新闻媒体及时将被追责、问责主体予以曝光，接受社会监督，重塑政府威信。当问责制成为常悬在监管者头上的“利剑”时，他们就会不断地自觉提升责任意识和监管水平，由被动监管变为主动监管，整日尽心于食品安全。食品安全问题，不仅仅是监管者的责任，也是全民、全社会的责任。只有全民参战，全社会防控，才能让试图以不安全食品谋取非法暴利者成为过街老鼠。