山东县域经济发展的现状、问题与对策探讨

范晓静

（山东省梁山县财政局，山东 梁山272600）

在我国传统和现实的社会结构中，县域是联系宏观与微观、城市和农村、工业和农业的重要环节。县域经济是指在县级行政区划县域经济是在县级地域范围内，由政府调控、引导和管理，建立和发展起来的具有地方经济特色的一种区域经济形式，是国民经济的基本单元和重要基础。“郡县治则天下安，县域强则国家富”，加快县域经济发展对促进城乡协调发展，提高区域综合经济实力，构建区域和谐社会等具有重要的现实意义。目前，山东80%以上的人口和地区生产总值、60%左右的地方财政收入在县域，县域经济发展水平对于山东经济文化强省建设具有决定性的作用。研究县域经济发展面临的问题并提出相应对策，对促进山东经济持续快速健康发展具有重要意义。

一、山东县域经济发展的现状

（一）综合实力大幅攀升

2010年前三季度，山东省纳入县域经济考核范围的122个县（市、区）实现地区生产总值24019亿元，同比增长13.7%，高于全省增幅0.8个百分点，占全省比重为85%。实现地方财政收入1296亿元，同比增长36.3%，高于全省增幅11.8个百分点，占全省比重为63.6%；完成规模以上固定资产投资13977亿元，同比增长22.1%，高于全省增幅1.1个百分点，占全省比重为79.6%；实现进出口总额1015亿美元，同比增长36.2%，低于全省增幅1个百分点，占全省比重为74.5%。县域经济仍然是山东省经济和社会发展的重要支柱。

（二）经济结构日趋优化

各县（市、区）在加速经济总量膨胀的同时，积极推进结构调整，县域以工业和农业为主导的发展模式已发生了明显变化，第三产业发展迅猛，县域经济三次产业结构由2005年的13.0：58.7：28.3，调整为2010年的9.8：57.7：32.5。2010年前三季度，县域第一产业完成产值2205.58亿元，同比增长3.8%，仅高于全省增幅0.6个百分点，第二产业完成产值14212.97亿元，同比增长13.6%，低于全省增幅0.2个百分点，第三产业完成产值7601.09亿元，同比增长16.4%，高于全省增幅3.1个百分点。其中30个经济强县第一产业完成产值738.73亿元，同比增长2.5%，低于全省增幅0.7个百分点，第二产业完成产值6512.17亿元，同比增长13.1%，低于全省增幅0.7个百分点，第三产业完成产值3379.11亿元，同比增长16.7%，高于全省增幅3.4个百分点；30个经济欠发达县第一产业完成产值528.90亿元，同比增长5.0%，高于全省增幅3.1个百分点，第二产业完成产值1583.06亿元，同比增长14.5%，高于全省增幅0.7个百分点，第三产业完成产值899.24亿元，同比增长16.9%，高于全省增幅3.6个百分点。

（三）“促强扶弱”工程成效显著

在山东省委省政府“促强扶弱”战略推动下，30个经济强县实力显著增强，30个经济欠发达县也保持了较快的发展速度。2010年前三季度，30个强县实现地区生产总值10630亿元，同比增长13.6%，高于全省增幅0.7个百分点；实现地方财政一般预算收入522亿元，同比增长25.4%，高于全省增幅0.9个百分点。30个经济欠发达县实现地区生产总值3011亿元，同比增长13.6%，高于全省增幅0.7个百分点；实现地方财政收入118.50亿元，同比增长29.8%，增幅高于经济强县4.4个百分点。

（四）城乡面貌明显改善

随着山东省委省政府加快新农村建设一系列政策措施的贯彻落实，山东省县域路、水、电、气、医、学等基础设施得到明显改善，城乡面貌发生了较大变化。目前，全省县域境内公路通车里程20.9万千米，铁路营业里程3679千米，90%的村庄用上了自来水，92%的村庄开通有线电视，通电话的村庄已达100%，移动电话用户接近5000万户，医院、卫生院床位数量达到29万张。剧场、影院、体育场馆等文化体育设施建设发展迅速。

（五）人民生活更加富裕

2010年前三季度，县域农民人均纯收入达到6887元，同比增长15.9%，比全省农民人均纯收入多282元，其中，30个经济强县农民人均纯收入达到8302元，高于全省平均25.7%，30个经济欠发达县农民人均纯收入达到5456元，虽低于全省平均17%，但同比增长15.5%。同期，农民人均住房面积达到39.4平方米，同比增长13.9%；农民文化娱乐消费比重达到8.5%，同比提高1.1个百分点；农村电脑普及率达到14.7%，同比提高5.3个百分点；县域个人汽车拥有量达到465.2万辆，同比增长23.1%。

二、现阶段山东县域经济发展面临的问题和困难

这些年山东省县域经济有了长足发展，目前已进入转型升级、重点突破、整体提升的关键阶段，但仍然面临一些新的矛盾和问题。与发达省份相比，还存在一定差距。

（一）县域经济总体水平不够强

2011年，山东省有26个县（市）进入全国百强县，而江苏有29个，且在百强县排行榜上，榜单前十江苏占7席。2009年山东省进入全国百强的县生产总值、地方财政收入增幅分别比江苏低5.87和8.97个百分点。2010年山东省地方财政收入列前三位的分别是龙口36.7亿元、邹平36.6亿元和寿光32.3亿元，昆山、江阴和张家港则分别以163.1亿元、130.7亿元和116.1亿元排名江苏省地方财政收入前三位。江苏百强之首江阴市G D P和地方财政收入分别是山东省百强之首龙口市的2.9倍和3.6倍，差距悬殊。

（二）产业结构不够优化

山东省县域第一产业所占比例分别比江苏、浙江两省高出3.2和4.5个百分点，而第三产业所占的比例则分别低5.4和8.9个百分点，第一产业比重高、第三产业比重低的问题比较显著。

（三）县域经济发展不平衡

山东省县域经济发展水平的区域分布特征与区域发展总体格局基本一致，即发达的县市主要分布在东部地区，落后的县市主要分布在西部地区。2010年，山东省26个跻身全国百强的县市中，东部的青岛、烟台、威海占据了12个，接近全省的一半，而西部的德州、滨州、聊城、菏泽仅有2个县入围。特别是，近几年发达县市与欠发达县市之间的差距呈现愈来愈大之势，2010年山东省百强县地方财政预算收入占全部县域的62.8%，有13个县市人均地方财政预算收入超过3000元，同时也有13个县市人均地方财政预算收入低于500元，最高的县（市）是最低的县的17.3倍。

（四）县域财政负担较重

总体上看，山东省县域财政实力不够强，县域平均地方财政收入仅11.3亿元，尚有7个县市地方财政收入不足3亿元。与江苏、浙江等省相比较，山东省百强县地方财政收入与地区生产总值之比明显偏低。近几年来，中央和省市出台的财政增支政策日渐增多，财政支出刚性越来越强，县域财政保工资、保社会稳定、保法定支出的压力愈来愈大。同时，县域政府性债务规模较大，财政运行存在潜在风险。

三、加快山东县域经济发展的对策和建议

县域经济是全省经济的基础层次，建设经济文化强省，打好这个基础至关重要。今后推动县域经济发展，重点应抓好以下几方面：

（一）对接重点区域带动战略，明确产业发展定位

把发展县域经济与山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、省会城市群经济圈等重点区域带动战略对接融合。每个县都要基于重点区域带动战略，结合自身的区域功能、经济发展实力、产业基础和发展水平、资源优势等，准确定位、合理确定每一个产业的发展目标，并实现县域之间的资源共享、差异发展、优势互补。

（二）发挥比较优势,进一步培育壮大特色经济

县域经济首先是一种特色经济。从全国范围来看，凡是经济实力较强的县，其产业特色都很鲜明。发展特色产业，培育特色经济，是市场经济条件下加快县域经济发展的重要途径和基本立足点。必须立足本地实际，以本地资源和传统优势产业为出发点，制定适合自己的发展思路，突出地方特色。山东特色经济基础良好，可以充分发挥海洋资源优势、旅游资源优势、农业资源优势，分别发展海洋经济、旅游产业、绿色食品和食品加工业，实现特色经济的基地化和专业化。

（三）大力推进体制机制创新

促进县域经济发展，最根本性的措施就是为县域经济发展创造良好的体制环境。一是积极开展“省管县”试点。目前，山东省财政实力较强，需要政府行政审批的事项大幅减少，已经具备了推进“省管县”试点的条件。可选择一些县市进行“省管县”试点改革，对“省管县”赋予与设区市相同的部分经济和社会管理权限，这些权限可包括计划直接上报、财政直接结算、经费直接安排、项目直接申报、用地直接报批、证照直接发放、部分价权下放、统计直接发布、政策直接享有、信息直接获得等方面。待条件成熟后在全省逐步推行“省管县”。二是加快财税体制改革。按照财权、事权统一原则，适当降低省、市税收分成比例，提高县域收入分成比例。合理划分省市县三级的财政支出责任，省级财政应更多地承担如义务教育、公共卫生、社会保障等公共产品和服务的支出责任。帮助县域政府积极消化旧债，化解债务风险；完善制度措施，从源头上防范县级政府债务风险。三是积极探索推进土地流转的合理途径。在保障农民土地承包经营权益和不改变农村土地集体所有制的前提下，进行农村土地资本化试点，赋予农民土地经营产权，实现农村土地产权明晰化，优化土地资源配置。四是破除农民进城的体制性障碍。取消对农民工的歧视性政策，使农民工在社会保障、子女入学、廉租房等方面享受与城镇居民同样的待遇。

（四）强化县域要素支撑能力

一是完善金融支持体系。积极运用财政贴息等政策措施，引导各商业银行增加对县域的信贷投放，可以将流动资金贷款审批的权限下放，并根据信贷规模的大小和经营管理水平的高低实行信贷授信管理。进一步加强中小企业信用担保体系建设，创新符合县域特点的抵押担保方式。支持符合条件的县市农村信用社改制为农村商业银行，鼓励个体私营经济和农民入股，形成利益共享和风险共担的机制。在民间借贷比较活跃的县市建立村镇银行。二是保障土地需求。在实行严格的耕地保护制度前提下，在积极推进农村土地流转的基础上，稳妥搞好合村并居工作，盘活农村土地，满足二、三产业发展的用地需求。三是强化人才支撑。进一步加大支持农业发展的力度，落实鼓励各类人才向县域流动的政策，加强对欠发达地区县镇领导及农村人才的培训和培养。

（五）加快推进县域城镇化，创新县域城乡一体化发展体制机制

把做大县城作为推进城镇化的重要支撑，争取用3~5年时间，把一批基础较好的县城发展为中等城市。实施“强镇提升”工程，在全省选择经济基础好、设施配套齐全、人口规模较大的经济强镇，建立专项支持基金，加大支持力度，争取发展成为现代化宜居宜业小城市。要加强县域综合交通体系建设、市政公用设施建设、基础设施和公共服务设施建设，积极推进住房、教育、就业、医疗和养老等配套服务改革，尽快实现城乡一体化。

（六）完善县域综合考核办法

一是重新确定山东省县域经济范围及新一轮强弱县名单，明确经济强县在实现科学发展和转方式、调结构中、经济欠发达县在加快发展中要达到的发展目标；二是调整完善年度考评指标体系，根据转方式、调结构、惠民生，推动科学发展的要求，逐步弱化对G D P的考核，加大民生指标所占比重，进一步强化调动各县（市、区）加快发展积极性的激励机制和有效措施；三是提出促进东中西联动发展，赋予加快经济欠发达县发展的扶持政策和建立对口帮扶的有效机制。

[1]徐长健.浅谈山东省县域经济发展面临的问题以及对策[J].城市探索,2012(1).

[2]朱孔来，李志强，齐菲.山东县域经济发展问题研究[J].山东工商学院学报,2004（12）.

[3]徐清照.山东县域经济发展面临的问题与解决途径[J].山东财政学院学报,2009（1）.

[4]李峥.关于加快县域经济发展的思考[J].经济论坛,2011（5）.

[5]李嘉晓.山东沿海县域经济发展现状、问题及对策[J].山东理工大学学报(社会科学版),2010(9).

[6]马赛萍.县域经济产业结构调整与升级的实践性探讨[J].山东行政学院党报,2012(6).

[7]方勇.关于加快县域经济发展的思考[J].中国集体经济,2012(10).

[8]游红俊.加快县域经济发展,推进“两型社会”建设[J].改革与开放,2011(1).