推进体制改革 优化县域经济发展环境

★ 许奕锋

改革开放以来，我国县域经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，制约县域经济科学发展的体制障碍依然较多。从根本上看，县域经济发展的潜力与动力皆来自于改革，需要切实以体制改革的突破来优化县域经济发展环境，从而促进县域经济健康协调可持续发展。

一、坚持科学发展，推进理论创新

实践基础上的理论创新是体制变革的先导和县域经济发展的驱动力。坚持科学发展，推动理论创新，才能为优化县域经济发展奠定理论与制度基石。

(一)发挥土地多重功能，夯实县域经济发展基础

在县域经济发展中，生产投入要素有自然资源、劳动力、资本和技术等，而自然资源是“指经过相当长时间积累起来的、蕴藏于自然界的、有开采价值和可供人类开发利用的土地和矿物资源”，其中土地作为自然资源的重要组成部分，是县域经济发展的重要投入要素。随着我国近年来工业化进程的加快，资本、科技以及管理对经济发展的贡献大大超越自然资源包括土地对经济发展的贡献，这种态势就往往容易使人们越发忽视土地对经济发展的重要性。然而在人地关系高度紧张的情况下，土地是县域经济发展的基本生产资料，由此也就决定了土地资源配置的公平原则必然高于效率原则。土地作为最基本的公共资源、最基本的民生需求品，是最大、最具活力、最有增值潜力的重要资产。因此，从土地功能视角，运用土地功能理论和社会保障理论，研究人与土地的关系，充分发挥土地的资本功能、生态功能、储备功能、社会功能以及保障功能等多重功能，有利于夯实县域经济的发展基础。

(二)创新社会保障体系，巩固县域经济群众基础

县域经济作为国民经济的重要支撑点，处于承上启下的关键环节，加强社会保障体系建设对巩固县域经济发展的群众基础具有重要的现实意义。当前，只有加强社会保障能力建设，形成有效的社会保障体系，才能维护县域经济发展的社会稳定局面。因此，应创新建立科学的社会保障体系，调节各种利益关系，避免因收入悬殊而造成社会内部人与人、阶层与阶层之间的严重对立。通过保险、救济等方式改善因城乡二元结构导致的贫富差距，使得部分丧失劳动力、失业、老弱以及极低收入者等基本生活得以基本保障。特别是要能减轻因自然、人为灾害的损失而导致社会结构性破坏。各种突发性灾害事件一旦发生，通过保险赔偿等方式，使得局部和少数人的损失由社会或大多数人承担，而不致于部分社会成员在走投无路的情况下产生破坏性行为。为县域经济发展当中的民众基本生活提供有效保障，才有利于促进县域经济健康和谐的向前发展。

(三)创新工业化理论体系，完善县域经济理论基础

理论的价值在于指导实践并在实践中寻找新的理论生长点。当前如何在资源短缺、环境形势严峻、人口和技术制约的条件下合理有效推进工业化，是我国县域经济发展面临的重大理论和实践问题。自党的十六大报告提出要走一条新型的工业化道路以来，我国出现了研究工业化和中国新型工业化道路的热潮，提出了许多创新的观点，为我国乃至世界的工业化理论发展作出了重要贡献。比如提出了工业化中的“两个趋向”理论、工业化中的“农民非农化”与“农地非农化”协调理论以及后发优势劣势和比较优势理论，对我国工业化进程发挥了重要指导作用。所以，要着眼于当下县域经济发展出现的新情况新问题，对县域经济理论进行系统的、深入的思考和研究，对县域经济理论体系进行探索性的构建，为当前县域经济改革和发展寻求思想与理论武器，可以帮助我们更好地掌握经济规律、适时调整发展战略，实现县域经济更好更快发展。

二、转变政府职能，推进行政体制改革

(一)深化投资体制改革

改革开放以来，我国经济发展的层次性和区域性日益突出，县域内的投资体制改革取得了积极进展，但仍然存在诸多问题，比如企业投资决策权没有完全落实，政府审批项目的范围仍然过宽，审批程序比较繁琐，企业难以成为真正独立的投资主体和市场主体;一些政府投资工程管理不够严格规范，投资决策的科学化、民主化水平和项目管理的专业化水平不高，尤其是缺乏严格有效的监督机制和责任追究机制，出现投资失误往往无人承担最终责任;全社会固定资产投资的宏观调控方式尚不适应新形势的要求，由于市场主体信息不灵盲目投资的现象比较普遍，投资监管制度不够完善，力度薄弱，使建设程序违规违章、招投标暗箱操作、资金使用失控等问题时有发生，等等。因此，进一步深化投资体制改革，加快转变政府经济管理职能，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，注意把握好改革投资管理制度，确立企业投资主体地位;需要完善政府投资体制，提高政府投资的社会效益和效率需要;加强和改善投资宏观调控，促进总量平衡和结构优化;需要加强和改进投资的监督管理，规范和维护投资与建设的市场秩序，建立起新的投资体制，推动投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化新格局的发展，从而促进县域经济的持续快速健康协调发展。

(二)建立健全公共财政体制

随着我国市场经济体制的建立和完善，借鉴西方公共财政理论，建立健全促进县域经济发展的公共财政体制有着重要的现实意义。我们要着重构建规范的财政收入体系，调整完善财政支出结构，按照财权与事权相统一的原则，完善分税制财政管理体制。与此同时，要改革完善预算管理制度，大力夯实预算管理的基础性工作，防范和化解财政风险，建立起一套完整的财政分配、使用和监督管理机制，不断培植新的经济增长点支持县域经济发展。比如在预算制度改革方面，可以适当增加预算内基本建设资金数量，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，逐步加大对社会保障、公共卫生、义务教育、环境保护等社会公益性事业的投入和支持力度，促进经济社会和人的全面发展。还比如通过有关技术支持，加大国库集中收付制度改革力度重点支持解决“三农”问题，不断深化公共财政体制改革。

(三)推进行政管理体制改革

加大行政管理体制改革，减少管理层次，降低行政成本，这既是深化我国行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是促进县域经济协调健康发展、全面建成小康社会目标的重要环节。我们需要行政管理体制改革的各个方面进行多层次和系列的配套协调，按照建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅且监督有力，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的转变，深化政府机构改革，加强依法行政和制度建设，为县域经济发展提供行政管理体制保障。

三、完善金融及其配套体制改革

(一)建立县域经济融资金融体制

由于投资时间长、风险大、收益低等因素影响，县域经济发展中普遍存在融资难、融资贵的问题。解决这一问题亟需完善金融及其配套体制改革，需要政府、银行和企业的协同努力。加快我国金融体制纵向改革、市场化改革和放权让利改革进程，需要打破大一统的金融政策、法制、监管、资源的资金垄断体系。在我国县域金融改革方面，创新突破的重点是要构建和完善县级地方金融管理体系，创新性探索县级地方金融管理职能，推动县域金融差异化发展。需要加强民间金融监控，大力培育县域金融机构，完善县域金融组织体系，加快推进县域金融市场化改革相关制度建设。充分发挥金融的资源配置功能，盘活用好农民资产，构建县域金融发展的引导机制、风险补偿机制和风险分担机制，完善县域金融人才引进和培养机制。与此同时，必须加大诚信建设力度，积极打造良好的县域经济金融生态和融资环境，形成企业、银行与政府三者良性互动的共赢局面。

(二)完善财税、金融及土地支持体系

在县域经济发展中，财税、金融及土地支持体系必须与县域经济发展的特点、目标和进程相适应。通过立法形式，明确在县及县以下设有经营性机构的银行类金融机构，在保证资金安全的基础上，将经营性分支机构新增存款的一定比例用于支持当地经济发展，国家对其承担的风险给予一定的收入补偿，鼓励金融机构承担一定的回馈义务，可在分账核算的前提下，对其农村金融业务可给予免征营业税、企业所得税的税收优惠政策。我们可以参考荷兰“绿色投资基金”的做法，结合我国县域经济发展实际，可考虑由财政投入专项资金，鼓励金融机构从树立良好品牌形象的出发，筹集资金设立生态农业专项贷款，由环保部门对申请者进行审核后，由政策性金融机构或委托其他金融机构给予低息贷款，环保部门负责监督。将承包开发荒山荒地，发展林业的农户，纳入专项贷款的范围。同时，将资源税扩大到植物资源和动物资源，适当提高资源税种的税率来调整和引导资金流向，减少非纳税资源的肆意浪费和破坏，为经济单位创造平等竞争的环境，保护农民利益。在支持农村保险发展的财税政策方面，可以探索建立支持农业生产保险、农村医疗保险的财税补偿机制，鼓励金融机构适度开展混业经营，投资或合资组建农业生产保险和农村医疗保险公司。

(三)构建县域经济发展人才支持体系

构建服务于县域经济发展大局的合理人才体系，紧紧围绕发展要务，坚持以人为本，树牢科学的发展观和科学的人才观，不断提高县域经济发展的人才队伍建设水平。找准构建适合县域经济发展的合理人才体系的差距，明确县域经济发展对人才的需求，充分做好现有人才状况的调查研究和结构分析，科学合理地规划当前和今后一段时期各行业对各类人才的需求量及内部结构体系，为有针对性地构建合理人才体系提供科学依据。特别是对农业、工业、旅游业、水利水电、矿产等行业的现有人才要掌握其全面的情况，建立健全县域人才信息库。要全面了解县域这些人才所掌握的技能技术，并努力使这些技术转化为生产力，促进县域经济的发展和生产效率的大幅度提高。同时，对县域各行业人才的布局、结构及紧缺状况要作全面了解，对县域人才的薄弱环节要采取调整、补充、交流、引进和提高等途径，充分发挥在县域经济的全面提升和发展中人才这一最关键的重要作用和支撑。同时通过深化县域人才制度改革，完善县域人才评价选拔机制和分配激励机制，积极推动构建合理的县域人才体系。

四、完善统筹协调机制，扎实推进体制改革

完善县域经济发展的统筹协调机制，统筹有关政策、规划、制度与措施等，实现对财政金融、管理投资、社会保障等方面的统一协调，建立政府主导、民众参与和企业协同的县域经济发展格局，多方面深层次扎实推进体制改革。

(一)以组织建设为载体统筹体制改革

党的十八大报告指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”把党的基层组织建设与县域经济发展紧密结合，走一条围绕经济建设工作推动基层党组织创先争优、通过基层党组织创先争优促进县域经济发展的新路子。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。随着县域经济发展日益加快的新形势，作为上层建筑的基层组织建设如何适应深刻变化的经济基础，以党的基层组织建设作为载体统筹体制改革，基于此探索建立融合互补、并进提高的基层组织建设工作和县域经济发展的新格局，已经成为一个亟待解决的重大课题。

(二)以改革规划为指南推进体制改革

根据党中央国务院和省委省政府有关县域经济的文件精神和要求，结合各地实际，编制县域经济发展规划。改革规划必须明确县域经济发展的具体要求和具体任务，突出解决制约县域经济发展的重点和难点，切实明确以农业产业化、新型工业化、城镇化等发展方向，改造提升县域传统产业，培育和发展特色优势产业。县域各个有关部门应以改革规划为指南，认真履行好改革职责。具体来说，发展改革部门要做好综合性经济体制改革方案制定和组织实施，切实加强对各项改革的总体指导、统筹协调和综合配套;对涉及面宽、影响大的专项改革方案，在制定和实施过程中，积极参与，做好协调工作。相关部门根据分工，健全相应内部机构，配备高素质的工作人员，负责专项改革方案制定和组织实施。坚持一切从县域具体实际出发，善于从战略上思考、从整体上谋划、从措施上落实。

(三)以目标管理为抓手狠抓体制改革

目标管理以科学管理和行为科学理论为基础，是一项涉及诸多方面的系统工程。在县域经济发展的体制改革中，可以探索建立以目标管理为抓手，按照改革具体要求，抓好改革有关工作的具体落实。在体制改革中的各项改革方案出台前，明确提出相关的责任单位，制定科学的改革责任目标。在体制改革实施过程中，根据党委政府的统一安排，通过有效方式加强对改革工作的监督检查和关联考核以及效果评估。体制改革是一项综合性、配套性很强的工作，目标管理同样也离不开纠正改错机制，在相关部门的密切合作下，加强对改革方案实施情况跟踪调研，及时对问题较多的改革措施进行调整和纠偏并提出完善和推进改革工作的政策建议，确保体制改革顺利进行。在充分发挥县域各有关部门自主推进改革的积极性、创造性的同时，加强改革方案制定和实施的统筹协调，形成合力，从而扎实有效做好体制改革的各项工作。

总之，目前我国县域经济已经成为国民经济的基层经济、基本支柱和统筹城乡经济社会发展的重要环节，是国家经济发展和社会稳定的重要基础。我国县域经济发展迅速，但在新的形势下县域经济发展还面临着市场经济体制尚未建立、市场经济体系不够完善、配套制度运行较差等问题，特别是而制约县域经济发展活力和动力的就是现行的有关体制和机制。因此，要加强体制改革和制度完善，促进县域经济发展与体制改革的并驾齐驱与有机融合，以减少体制因素对于县域经济发展的阻力，从而促进县域经济发展环境的不断优化。

［1］王军，张蕴萍.县域经济创新发展研究［M］.北京:人民出版社，2011.

［2］姚永康.加快转变县域经济发展方式研究［M］.南京:江苏大学出版社，2010.

［3］刘福刚.2010年中国县域经济年鉴［Z］.北京:社会科学文献出版社，2010.

［4］刘禹宏.县域经济发展与三农问题研究［M］.杭州:浙江工商大学出版社，2010.

［5］张秀生.中国县域经济发展［M］.北京:中国地质大学出版社，2009.

［6］姚超雄.县域经济发展战略研究［M］.武汉:武汉大学出版社，2008.

［7］隆少秋.县域经济发展及结构优化的理论与实践［M］.广州:华南理工大学出版社，2006.

［8］闫恩虎.县域经济及其发展思路探索［J］.嘉应学院学报，2004，(4).

［9］田静.县域经济与城市化的相关分析［J］.统计与信息论坛，2006，(1).

［10］凌耀初.中国县域经济发展分析［J］.上海经济研究，2003，(6).

［11］郑炎成，陈文科.县域经济在国民经济中的现实地位变迁:理论与实证［J］.财经研究，2006，(2).

［12］高焕喜.县域经济有关基本理论问题探析［J］.华东经济管理，2005，(2).