伦理视角下政府信用文化研究

陈东冬

（辽宁社会科学院，沈阳 110031）

一、政府信用文化的伦理价值

1．政府信用是社会伦理价值观的风向标，对社会信用文化起着导向性作用

政府信用是社会公众对政府守约重诺的意愿、能力和行为的评价及认知。具体地说，政府信用就是政府在不断地履行对民众的约定或承诺的过程中，获得民众对其信任的一种状态。政府信用体现了政府的自觉、良知与德行，是“言”与“行”的有机统一。作为社会信用体系的主要内容之一，政府信用既体现在政府的“主观”言行之中，也体现在社会和公众的“客观”评价之中。政府信用具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点。政府信用是社会伦理价值观的风向标，贯穿于政府与公众的整个互动关系中。政府的公共决策，公务员的言行，都展示着政府的形象，对社会价值观起着导向和示范作用。自古以来就有“民以吏为师”的说法，如果政府信用完善，可以对整个社会信用文化起到良性带动作用，增强民众的责任意识、公平意识、法治意识、效率意识和开拓创新精神，有助于社会主义伦理价值观的健康发展;而政府失信，则会导致公众信心不足、信仰迷茫、信任丧失，助长腐败、功利、自私、拜金、冷漠等不良价值观和行为方式。可见，政府是信用规则的制定者、维护者，也是对失信行为的裁判者，其行为是社会伦理价值观的风向标，政府信用与社会伦理价值观之间存在密切的关联，相互依存、相互促进、共进共退。

2．政府信用文化是政府实施管理职能的伦理要素和重要保障

政府信用是信用文化的重要维护力量和楷模，是培育、弘扬信用文化的重要主体，是规范社会信用秩序的重要保证。政府诚实守信，一方面能够增强自身的公信力，为其执政奠定合理性和合法性基础，另一方面能够增强广大民众的社会信任感、归属感和责任感。与经济建设和社会管理不同，文化发展不能靠行政手段硬性规定。伦理价值观的养成，要利用宣传、思想政治教育、榜样影响等方式方法来进行，而这些方法能否起到实际效果，能否对伦理价值观起到正面的影响，关键因素在于政府自身的公信力和信任度如何。在某种程度上说，政府信用是政府有效实施管理职能的前提条件和有效保障。政府实施管理职能，既要向社会公众提供社会公共设施、制定法律和规章制度、维护国家和人民安全等物质方面内容，同时也要提供社会伦理层面比如社会公正、公平、公开、诚信、民主、责任等内容。在这些方面内容中，政府信用和政府权威、制度的有效性在一定程度上成正比，政府作为制度的制定者如何确保制度的有效性、持续性，主要在于政府本身的信用度如何。一个信用度高的政府所制定的各项制度法规更容易被民众认可、支持和遵循，制度也就能够发挥其应有的作用，保障社会的良性运转，进而提高政府的信用度。反之，一个信用缺失的政府指定的制度法规，得不到民众的支持、认可和遵循，不过是一纸空文，不但难以推行，反而脱离实际、朝令夕改，会进一步弱化政府的信用度。

3．政府信用文化是提升竞争力的重要环节，有助于推动现代政治伦理体制改革

政府信用是社会信用制度建设工作的关键环节。良好的政府信用文化能够推动现代政治体制的发展和完善。从国家到地方政府的竞争力关乎该国、该地的社会经济竞争力，而政府的竞争力在很大程度上取决于政府的诚信度。信用作为一种文化资源和社会资本正在广泛地渗透到社会生活的方方面面，成为维持社会健康发展的重要伦理保障。18世纪意大利伦理学家多利亚在其《市民生活》中写道:“信任是国家唯一的支撑物，从而也是国家稳定性的维持物。”福山在《大分裂》一书指出:“信任恰如润滑剂，它能使任何一个群体或组织的运转变得更加有效。”如果政府及其工作人员诚信意识薄弱，诚信记录差，那么政府即便拥有财力、人力、文化、权威、制度等等再多的资源，其治理效果依然会大打折扣。可见，使信用成为一种文化倾向，能够为社会主义经济、政治、文化、社会的改革和发展筑起坚实的道德保障。

二、政府信用文化的伦理要素

1．诚信是政府信用文化的核心要素

“信”是中国传统文化中道德规范的重要组成部分，属于一种由人格信任、亲缘信任所构成的伦理范畴。自古以来就有“信，国之宝也，民之所庇也”（《左传·僖公二十五年》）、“信用昭明于天下”（《尚书》）等说法，表明诚信是立身之本，为政之道，是社会发展的重要的道德基石。组织诚信和行政人诚信是政府信用的重要内容。组织诚信是政府信用的必然要求，政府各组织部门必须具有真实性、一贯性、连续性的政策法规，具有诚信为民、取信于民的工作信念。作为一种伦理规范，组织诚信要在没有任何法律法规等硬性规定的情况下，也能发挥组织部门应有的效力，诚实地履行各种职责，正当地行使各种权力，尊重和维护公众和其他社会组织的权利。行政人诚信是政府信用的基础和保障，要求政府各级工作人员在履行职能的过程中实事求是、求真务实、言行一致、诚实守信，既体现了对政府工作人员的道德人格要求，也体现了政府工作人员的职业道德。诚信涉及政府执政理念、政府德行和合法性，政府言行一致、言而有信，是政府信用文化的伦理基础和道德底线。

2．公正是政府信用文化的重要价值判断

当代美国政治家罗尔斯在其《正义论》中提出了作为公平的、正义的概念，把公平与正义概念结合在一起。这种公平正义认为，无论在政治领域还是在社会和经济领域，每个人都有一种平等的权利，每个人都应该享有机会平等和分配公平。这就要求政府把实现公共利益作为一切行为的出发点和落脚点，秉持公平公正的执政理念，制定公平公正的制度、规则和公共政策，并且在政策的执行中，保障基本权利和义务得到公平分配。亚当·斯密认为:“与其仁慈是社会存在的基础，还不如说正义是这种基础。”“正义犹如支撑整个大厦的主要支柱，如果这根支柱松动的话，那么人类社会这个雄伟而巨大的建筑必然会在顷刻之间土崩瓦解。”［1］106李克强总理曾指出“公正是社会创造活力的源泉，也是提高人民满意度的一杆秤，政府理应是社会公正的守护者”。目前，有很多“潜规则”侵蚀着社会公平正义的道德底线，政府有义务也有责任促进社会公正，保证制度公正、司法公正、教育公正，努力使人人享有平等的机会和权力享受社会资源。公正是民意满意度的晴雨表，也是考量政府公信力的公平秤，是政府信用文化的重要伦理要素。

3．平等是政府信用文化的价值目标和价值追求

平等是一个相对的概念，绝对平等只是一种伦理理念或理想状态，但是在政府执政过程中要保障地位相似的人要有相同的待遇，即他们的地位具有互换性。马克思曾指出:“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”［2］平等与公正有密切联系，之所以单独提出来，是因为我国目前在经济领域、政治领域、社会领域等方面都存在事实上的不平等现象，导致了公民对政府的严重不满和抵制情绪，导致了社会利益群体之间、人与人之间产生严重的不信任和不合作，而这些不信任和不合作反过来又加剧了社会不公正。可以说，不平等是一切社会问题产生的根源，而这种不平等首先就是从政治产生的，包括制度、理念、体制机制以及政策措施等，也就是说与政府执政行为和理念有着密切关系。因此，要实现平等，政府就要公平行政，把平等作为政府执政的价值理念和价值追求，保证制度平等、权利平等、机会平等，成为社会平等的倡导者和推动者。

4．责任是政府信用的重要表达方式

责任包含着政府对其服务的人民应该具有的负责、忠诚、良知、德行等情感。责任意识的强弱和政府信用高低有着密切联系，包含政治责任、行政责任、法律责任和道德责任等方面内容。从政府信用文化的角度来看，政府责任是指要树立一种以广大人民群众利益为价值取向的社会正义原则，并在社会公共生活中发挥必要的启动和引导作用，从而推进个人和公共道德的完善。政府应当遵循社会公平正义的原则，通过制定、调整和完善社会公共政策、法律法规来保障社会公平正义的实现，从而建立良好的社会秩序，培养高尚的社会道德情操。马克思在《法兰西内战》中高度赞扬巴黎公社是对工人阶级和人民群众负责任的政府，是“以真正的责任制代替虚伪的责任制”，并多次强调工人阶级政府及其工作人员要对人民“负责任”，无产阶级政权是“属于人民、由人民掌权的政府”，是公开透明、对人民“负责任”的政府。可见，责任理念要求政府树立向公众负责的行政理念，权责一致，建立问责追究机制以促进和提高政府的责任意识。

5．忠诚是政府信用文化得以建立与维系的内在动力

忠诚是指道德主体在对道德客体理性选择的基础上形成的，对归属对象稳定的情感态度和持久的责任行为，是人与人、人与社会之间的基本伦理规范。忠诚是国家公务人员重要的职业道德要求和道德人格规范。对我国政府行政人员来说，忠诚是在对党的性质、宗旨、历史使命以及党的纲领、路线的理性认识的基础上形成的、对党的事业稳定持久的情感态度，它是一种向心力和凝聚力。行政人员忠诚是政府信用的重要保障，是行政人必须遵守的伦理道德底线。行政人的行为、修养代表了政府的形象，从而直接关系到人民群众对政府的评价，他们的职业道德操守对社会整个道德体系的建设和完善具有很强的示范和影响力。因此，他们是否忠诚于党、忠诚于国家、忠诚于人民，恪尽职守、忠于职责，勤政为民，是政府信用的重要体现。

三、政府信用文化的伦理困境

1．制度信用的科学性和有效性不足导致政府信用文化的制度伦理困境

制度信用就是指政府制定的法律、政策、规章、条例等的公正性、统一性及有效性。按照新制度经济学派的代表人物诺斯的定义，“制度是一个社会的游戏规则，或更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而入为设定的一些制约”［3］，包括正规约制、非正规约制和实施机制。正规约制是指法律、法规、合约等，是一种外在的约制，具有强制性;非正规约制是指伦理文化、风俗习惯、价值取向等。非正规约制是正规约制实施的基本前提，具有普遍性。制度的主要功能是外部和内部两种约束力来制约人的行为，防止机会主义行为减少交易中的不确定性。此外，制度的有效性，除了需要健全的正规约制和非正规约制之外，实施机制健全与否也是重要的影响因素。诺斯指出:“实施方式（的不当和不力），确实是历史上的停滞和当代第三世界发展不足的主要原因。”制度信用的内涵是制度作为人们相互交往过程中的一种行动机制，也就是嵌入社会结构和制度之中的一种功能化的社会机制，使人们之间能产生合理的相互预期与认同［4］。政府制度信用的关键是公务人员对制度的共识、认可和内化程度。相对于制度信用而言，实施机制是否有效和政府违信成本的高低有直接关系。马克·E·沃伦指出:“正是制度的实际质量、它们产生令人佩服的能力，决定了他们能够提高那些行为被假定由其调整的人们的忠诚度。”［5］可以说，政府制度信用的实际效力和“制度的实际质量”有着密切的关联，也就是制度本身的合法性、合理性，制度是否健全完善，制度的实际机制是否公平正义。政府作为制度的制定、监管和执行的主体，要提升制度信用，应该建构完善的制度体系，完善制度的实施机制，增大政府违信成本，保障制度的良性运行。近年来，我国不断地调整和补充制度的空白，取得了良好的成效，但是却存在忽视非正规约制的作用，在正规约制的设计中存在着经济制度与政治制度及社会制度不平衡、不协调，制度结构不合理运行不规范等方面的问题。政策法规缺乏稳定性、持续性和针对性，“新官不理旧事”，缺乏制度上的规约与保障，而且我国信用立法滞后，缺少惩罚失信行为的司法制度，出现了“格雷欣法则效应”，即失信者得不到惩罚或惩罚不严，失信成本低，而守信者获益少，甚至还要付出代价。如有的地方政府弄虚作假、欺上瞒下的行为不但没有得到严惩，反而得到提升，这种对信用文化的背离消蚀着公众对政府的制度信任，导致政府信用和社会信用的不断降低。

2．组织信用的公共性和执行力不足导致政府信用文化的组织伦理困境

政府组织信用具有公共性、规则性、示范性、责任性等特点，政府作为公权力的代表，在公共事务的管理方面，应该做到“公而忘私”，合理合法地运用人民赋予的公共权力，维护和保障公共利益，制定和维护规则的公正公开透明。具体来说，指政府的组织目标、规模与功能健全合理，组织行为以人为本、权责一致、依法行政、诚实守信。目前，我国政府组织的公共性不足，执行力不够，常常出现组织利益侵占公共利益、组织职能侵害公共职能、组织制度不健全，组织监督不到位等现象，导致公共权力的滥用。组织内部，缺乏组织认同，缺乏一致的体验和认知，导致外部约束和内部自律的割裂。此外，长期以来，人治思想、圈子意识等消极的官场积习影响了政府的组织信用提升，出现了“因循守旧”、“任人唯亲”、“急功近利”、“拉帮结派”、“明哲保身”、“官官相护”等现象，也侵害了组织信用的公共性，背离了公开公正平等的组织原则。一些部门存在的政府公权力利益化、集团化等倾向加重了社会的不平等，加重了社会腐败的产生。随着当今网络技术的发展，出现了所谓“鱼缸效应”，即政府行为就像鱼缸中的金鱼一样，一举一动都在公众的审视和评判之下。随着民众民主意识的增强，对政府提供公共政策、公共服务产品以及各项服务职能的评判标准不断提升，对政府依法行政、政务公开、廉洁从政的要求越来越高，而政府行为的透明度不高，公众与政府信息不对称，政府行为的监督和制约机制缺失，等等，导致人民群众对政府的种种猜疑和不信任。

3．传统人格信任的消解导致政府信用文化的行政人伦理困境

行政人的伦理价值取向是制度伦理和组织伦理得以实现的基本前提和保障。如果行政人的信用文化价值取向积极，合理地利用公共权力，廉洁高效、诚信自律，那么可以弥补制度的不足，实现公共利益的最大化，进而起到净化社会风气、增强政府公信力的作用。列宁在总结巴黎公社经验时就曾经指出:“旧政府权力的纯粹压迫机关应该铲除，而旧政府权力的合理职能应该从妄图站在社会之上的权力那里夺取过来，交给社会的负责的公仆。”［6］经过普选的公职人员“应当为组织在公社里的人民服务”，可以说行政人员的主要职能是服务，然而，现实中行政人面临着“经济人”、“组织人”和“社会人”、“行政人”等多重角色的冲突，比如服从上级与对公众负责的冲突;行政人隐私权与公众知情权的冲突，公共利益与个人利益的冲突，等等，行政人作为公权力行使者所担负的义务与自身利益之间产生的冲突难以平衡时，就会陷入伦理困境。现代社会发展格局打破了以往“熟人社会”的交往格局，传统人格信任关系逐渐消解，人与人之间的信任出现松动，不少政府公职人员凭主观臆断和“想当然”办事，做表面文章，搞形象工程，对工作敷衍，唯上是从，个别政府工作人员置公众利益于不顾，把公共权力变成了自己的私有财产，公款行贿、官商勾结、权钱交易、跑官要官等，使行政人的伦理价值取向受到极大冲击，严重背离了诚信、公正、廉洁、勤政、奉献、忠诚等职业道德要求。而随着网络技术的普及，广大人民群众政治参与意识、参与能力、参与途径得到了极大的提高和拓展，对政府信用不断提出质疑，对行政人的信用行为监督力度不断加大，这种现状对行政人信用提出了极大的挑战。

四、政府信用文化的伦理建构

1．将伦理文化的软约束与法律制度的硬约束相结合是政府信用文化建设的重要保障

加强政府信用文化建设势在必行。伦理文化作为一种软约束，需要法律制度等硬约束的配合，将文化建设与法律制度的完善相结合，这种强制作用有助于形成一种行为习惯，保证制度制定和实施过程中的有效性和针对性，实现政府制度信用的提升。美国在1978年就通过了《美国政府行为伦理法》，1992年又颁布了操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》;英国颁布了《荣誉法典》;日本颁布了《日本国家公务员伦理法》、《官员服务纪律》，通过相关立法和制度的完善推动公务员的信用文化建设［7］。目前，我国在政府信用方面的法律法规不完善，造成了失信成本过低的现象。鉴于此，政府部门应该加强信用文化建设方面的立法和修订，完善信用管理体系，规范信息传递和披露机制，建立覆盖全社会的、严格的信用监督、奖惩制度;加大执法力度，使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。

2．加强政府组织伦理建设是提升政府信用文化的重要途径

首先，明确政府的责任和权利的范围、界限，合理的权利分工和制约，政府职能和伦理限定，等等，需要有较为清晰的认定，不能政府事事都管。其次，加强政府信息的公开性、透明度。随着公民政治参与意识的逐渐增强，政府有责任将立法信息、政府决策、执行信息、行政预算、财政开支等信息进行公开发布，提升政府信息的透明度有利于增强公众对政府行为的信心。

3．加强行政人的职业道德修养是政府信用文化建设的重要基础

首先，形成自律与他律的有机统一，加强行政人道德的内部培育机制与外部制约机制。行政人职业道德的内部培育机制主要包括行政 责任认同机制、道德修养机制和道德习惯的养成机制。行政人职业道德的外部机制是指合理的行政体系、先进的行政文化和适当的行政道德教育。内外联动，加强行政人的职业道德修养。其次，建立公务员一系列制度规范和参与激励机制。建立一些列公务员执政的行政规范和制度约束，如岗位责任制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制、行政过错追究制，充分调动公务员的伦理自主性，强化责任意识、忠诚意识、效率意识、廉洁意识、诚信意识、民主意识等，将法律制度的外部制约机制和伦理文化道德的内在自律机制有机统一起来，加强信用伦理文化的影响力。

［1］亚当·斯密．道德情操论［M］．蒋自强，等，译．北京:商务印书馆，1997．

［2］马克思恩格斯选集:第3卷［M］．北京:人民出版社，1995:444．

［3］［美］道格拉斯·C．诺斯．制度、制度变迁与经济绩效［M］．刘守英，译．上海:三联书店，1994:3．

［4］周文翠．政府信用建设的伦理路径探析［J］．学术交流，2011，（1）．

［5］［美］马克·E．沃伦．民主与信任［M］．吴辉，译．北京:华夏出版社，2004:65．

［6］列宁全集:第31卷［M］．北京:人民出版社，1985:48．

［7］杨畅．政府诚信的构建路径［N］．光明日报，2013－02－16．