大部制改革的理性思考

张继亮，王映雪

（黑龙江大学政府管理学院，哈尔滨 150080）

2013年我国“两会”备受国内外各界关注，其中“大部制改革”是会议的焦点。“大部制”就是大部门体制，是新一轮的国务院机构改革和职能转变方案的核心内容。由于机构改革在形式上表现为部门组合，单一部门规模变大，人们习惯形象地称其为“大部制”。2013年改革的方案，在形式上，完成了政府组成部门数量的缩减;在内容上，政府改革抓住职能转变核心不放松，坚持推进大部门体制建设。政府开始从内核入手，从新时期公共问题出发，以职能为导向调整组成部门结构，这些都成为新一轮政府机构改革的亮点。建立大部门体制是中央政府针对当下公共管理环境变化而提出的行政体制改革策略与政府机构改革的具体思路，并且成为新一轮政府机构改革的切入点。

一、大部制改革的社会历史性考察

改革开放后，我国政府在自身能力建设方面的不断努力和取得的成绩是有目共睹、值得称颂的。行政体制改革需要一个从量变到质变的过程。作为行政体制改革的排头兵，大部制改革亦是如此。大部制从外观上或从形式上来看即是对政府机构进行合并同类项，减少机构和人员数量，集中优势力量完成行政任务。直观来看，部委的数量减少了，机构人员减少了，但是，这些机构和人员数量的外在变化并不能表明一国行政体制改革是成功的。如果说是成功的，也只能是停留在精兵简政的层面。正如警察少的地方，治安不一定好一样，减少机构和人员，甚至说是“小政府”，也不能说明政府服务水平提升了。关键问题在于，公共需求是否得到有效满足，公共问题是否得到妥善解决。能够表征一国行政发展水平较高的重要标志在于政府综合能力的增强并高效率地解决公共管理问题。政府机构改革的出发点不是减少机构和人员，而是从管理实际出发，根据服务需要，通过科学判定并准确定位政府职能来对应设计政府机构并匹配相应的人员。

我国的政府机构改革特别是政府工作部门调整经历了一个从重数量到重质量的过程，这个过程用了近30年。从改革开放后开始计算，正式的机构改革已经进行了7次。我国的政府机构肇始于1982年，这次改革国务院组成部门完成了一次大瘦身，部委从100个一次性减少到61个，工作人员也减少了四成。这时的机构改革是为了精兵简政，只是做一个结构上的调整，同时也是配合中央领导体制改革。1988年政府机构改革首次提出了政府职能转变问题，其用意主要是贯彻经济建设为中心的基本方针。在此后的十几年里政府职能转变被认真地贯彻于我国经济建设领域，进入90年代，为适应社会主义市场经济建设的需要，逐渐把各部门中明显带有计划经济特征，不利于市场经济发展的部分精简掉。20世纪90年代末和21世纪初的几年，这种计划经济向市场经济的过渡基本完成，政府与市场的相对独立格局基本形成，广大社会组织的发展，公众参与能力的提高，以及政府自身建设都达到了相当程度。特别是2003年中国加入世贸组织，政府表现出极强的应对世界、市场、社会环境变化的能力。2003年的政府机构改革新成立了一批部门，如国资委、银监会、商务部、安监总局、国家发改委等。进入21世纪以来，社会发展的整体环境发生了新的变化，民生问题突显。在2008年的政府机构改革中，涉及民生的部委相继组建，如住房和城乡建设部、环境保护部、交通运输部、人力资源和社会保障部等。特别值得一提的是住房，正如姜伟新所说，政府将住房放在部委的名称当中，显示了政府解决百姓住房难的决心。2008年的政府机构改革是大部制的一次非常有益的尝试，中央政府组织部门减少到29个。纵观前六次政府机构改革，有经验也有教训，即使是教训，也是一种收获。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。国务院首次在政府机构改革中将职能转变这一核心列入机构改革的文件名称之中，说明政府在进行机构调整、权力配置过程中，更加注重职能导向，重视公共管理问题的解决，而非简单地缩减部门和人员。从机构组成来看，更加注重资源整合，决策效率与执行效力，注重分析改革的优势与阻力，并通过地方试点进行了充分的可行性调研与分析论证。可以说，这次改革打了一场有准备之仗。大部制改革体现出系统的规划性。

1．大部制的出现从西方经验来看是社会历史的选择。行政发展必须遵循社会历史的发展规律。在特定的社会历史时期，无论怎样的外在形式和内在机制，只要能彰显政府行政的终极价值，我们认为都是行之有效的。“从西方经验来看，大部制在西方也是从新公共管理运动之后逐渐兴起的”［1］，新公共管理强调政府职能转向，公共服务批量外包，减少政府不必要开支并提高行政效率。大部制有利于集中决策，建立合作执行机构，提高政府的综合管理能力。所以，政府必须顺应历史，提升自身能力，建立快速反应机制，强化公共服务质量。大部制是行政发展的必然。政府行政的终极目的是通过行政效率的提高来提升政府服务社会的水平。从效率而言，大部制可以有效地提高政府的决策水平和执行效力。大部制可以让政府就某一类问题从决策到执行通盘考虑，周密安排，严格监督。

2．大部制改革引领的行政体制改革顺应了中国经济与社会发展的迫切需要。我国目前的经济与社会发展水平决定了公众参与能力与参与热情不断提高，社会公众对政府行政效能逐渐确立起更高的评价标准。这些必须引起政府的深刻反思。建设服务型政府、回应型政府，提高政府的决策力与执行力成为政府的首要任务。追溯中国改革的历史进程，特别是1992年建立社会主义市场经济体制提出以来，经济体制改革步伐加快，取得了突出的成绩，随着改革的深入与社会的发展，也涌现出不少的问题。其中有些问题还相当的突出，如住房、食品、医药、教育、就业等民生问题。这些问题的出现要求作为中国现阶段社会发展主导力量的政府作出积极的反应，去除不适应社会主义市场经济建设与社会发展的积弊，建构服务型政府，为经济与社会发展保驾护航。反之，基本问题解决不好就会影响党的执政地位和政府公众形象，影响社会主义市场经济建设和社会稳定与发展。伴随计划经济向市场经济过渡，政府从更多供给领域退出，公共服务市场化改革稳中求进。无论是公共产品还是私人产品领域业已形成政府—市场—公众的三极格局，政府与市场的分工更加明确。市场成为供给主体，在生产、供给、消费各环节承担主体责任。政府成为监督和服务主体，在各环节负监管责任。但仍有一些关系民生的重大事件被各大媒体频频曝光，例如毒奶粉、地沟油、松花江水污染等等。在公众更多的关注行为主体责任是否被追究，相关责任人如何被处置的同时，我们的政府也不断地深刻反思自己的责任，是生产监管疏忽、供给监管缺位，还是消费环节出了问题。职能不清，责任不明给公共利益带来的损失有时是无法用金钱来弥补的。大部制改革从某种意义上来说，是政府积极面对现实勇气的表现，值得肯定。

二、大部制改革的积极意义

1．大部制改革体现了归并职能、充分授权，强调职、权、责相互统一性。“传统的政府机构按专业设置，每个机构的职能比较单一，同一领域中的事务往往由几个机构管理，造成职能分散，部门分割，多头管理等问题”［1］。政府管理同一般管理一样需要体现职、权、责的统一性。有职无权则部门形同虚设，浪费公共资源;有权无责则会要么不作为，要么慢作为，要么乱作为，因为不用负什么责任。同时，职能需要依托相应的机构作为载体。职能过于分散也会带来很大问题，职能可能严重交叉，决策迟缓或者决策呈现碎片化，不利于科学决策民主决策，执行力低下，责任含混不清，遇事相互推诿。在科层体制下，部门之间的横向沟通非常必要也很难做到。在现实中，部门本位使某些具体事务处理起来异常复杂，极大地降低了行政效率。市场主体、社会中介组织和公众往往为了一件事要在各部门之间折腾，延长了公共事务处理的周期，不利于问题的解决。其优势在于整合资源，调整职能，精简办事流程。当然，工作任务重组后，流程也更加清晰，出了问题属于谁的责任更加明晰。服务型政府有时会处于尴尬的境地，不能管太多，又不能不管，这个限度很不容易把握。服务型政府是“小政府”，政府从具体领域中退出，为市场和社会发展提供行政支持。但服务型政府绝对不是放任自流，而恰恰是扮演着总导演的角色。政府运用以政策手段为核心的行政手段、金融手段、财税手段等为市场的健康发展提供资金及各项政策支持。当市场主体的行为出现偏差时，作为权力机关的执行机关的政府有权予以干预。如果把管理分开来看，就是你不要管我，但不能不理我。你管我就是限制我，你不理我就是行政缺位。市场主体希望有自主行为空间，不希望政府过多干涉，如果你总去拜访，他会认为是政府在刻意找麻烦。但遇到麻烦，需要帮助的时候没人理他，他却很不高兴。但是作为公共权力执行机关的政府，既要管又要理。对于行政管理机关而言，终极职能是服务于社会公众，因此肩负着主体与监管的双重责任。对于公众而言负有主体责任，上级对下级、政府对社会组织则担负着监管责任。政府作为管理主体是职、权、责于一体的，因此在失职、乱权时才会追责，即行政问责。但如果职能划分不当、权力过于分散，则会给追究责任造成一定难度。行政组织不同于一般组织，它讲究层级节制，以便于统一行动。在同一层次上，不同具体职能的划分则要根据公共事务发展的规律与阶段特征进行动态调整。国务院机构改革正是出于资源协调和责任落实的考虑而展开。例如食品药品监督管理总局的成立，将生产领域的质监部门的职能，流通领域工商部门的职能，消费领域食药部门的职能及各部门所拥有的分段式的人力物力资源进行整合，形成一个针对具体公共需要，完整有效的监管体系，真正实现了职、权、责的统一。

2．大部制改革的过程是中国建立责任政府的过程。“责任政府的构建与政府执行力的建设紧密相关。责任政府是政府执行力建设的理念指导。在构建责任政府的过程中，我国政府执行力的建设存在着权责分配、绩效评估、责任监督及行政问责等主要问题。”［3］以往的行政体制面对新的行政环境表现出决策权分散，执行困难，责任不清的特征。出了问题难免部门间相互推诿，从管理主义来看极大地影响了行政效率，从人本主义来看削弱了政府的价值理性内涵。“责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。同时，责任政府也意味着一套对政府的控制机制。”［4］行政意义上的责任政府有三个要点，一是行政机关内部决策权的配置，即实行首长负责制还是合议制;二是权责一致;三是问责制。可见，从决策权统一、行政首长负责、加强行政问责制建设等多个角度出发建立我国的责任政府，大部制改革都具有积极的推动意义。建立责任政府，首先要使工作部门及其工作人员明确自己的位置，知道自己工作职责的内容，自己行为的最终目的以及向谁负责;其次，需要充分赋予他履行职责的必要资源及通畅渠道;最后，其职责向内部与外部监督主体公开，接受来自各方面的监督与检验。从服务型政府建设的要求来看，最主要的外部监督主体主要是公众和广大社会组织。大部门体制实现了政令统一，资源合一，价值归一，正顺应了建立责任政府的行政发展要求。

3．继续推进大部制改革是构建服务型政府的重要切入点。通过行政体制改革来建立服务型政府是下一步工作方向，大部制就是行政体制改革的重要切入点。张康之认为，“大部制改革的过程中突出强调服务型政府建设的目标依然是必要的”［5］。行政体制改革必然要打破部门利益，重新规划权力格局，以公共需求为导向，优化配置公共资源，这也是服务型政府的基本特征。由计划经济转向社会主义市场经济，客观上要求政府不能过多地干预微观经济，反映在政府体制上，就必须走大部制管理之路。温家宝总理在全国人大十一届一次会议上所作的政府工作报告中明确表示，将要探索实行大部制，而与以前以精简机构和冗员的历次部委调整相比，此次大部制改革将重点转移到转变政府职能上。政府职能转变如何体现构建服务型政府，它要求政府和工作人员决策、执行、监督各个环节树立服务理念，更新服务观念，掌握服务方法，提升服务质量，自觉接受质量检验。

三、大部制改革的理性反思

1．大部制的施行向政府提出了严峻的管理挑战。即政府部门如何修身的问题，或者说是政府自身管理问题。政府本身对于社会发展而言是一种工具，有其价值规定，具有价值转移特征。奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》中说:“政府是我们使用的一种工具，一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了”［6］。现实是原本比较突出的显而易见的各部门间“矛盾”被提炼出来隐藏在一个部门里，矛盾本身客观还是存在，这个矛盾或者说公共问题是否能最终得到有效解决是个问题，绝不能单纯地将显性矛盾隐性化。满足公共需求，维护公共利益是公共行政的基本出发点和终极价值追求。如果上述问题不能有效解决，很难说行政体制改革是成功的。前面我们提到过的整合资源、集中决策、统一政令、执行顺畅、有效监督等等这些同时是一个部门的内部管理问题。部门合并裁撤之后，部门内部同样存在一个明确职责问题、管理权限划分问题和管理层次界定问题。除此之外，合并后的部门内部人员磨合、流程再造、价格观塑造等都是大部体制下的政府及其工作部门需要面对的任务。

2．正确评价行政机构改革的“回潮”现象。机构改革“回潮”现象类似于我们常说的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的改革“怪圈”，“回潮”与“怪圈”不完全相同，“怪圈”更多的是管理同一公共事务的机构本身的撤建循环。“回潮”更多是指机构改革过程中出现的微观调整，具有机构改革矫治功能和公共问题的发掘功能，相比较“怪圈”而言，“回潮”的数量少，波及面小。总体来看，我们不反对“回潮”，并且必须客观地对待可能出现的“回潮”现象。不能因为政府组成部门数量反弹就全盘否定改革，否则就不是实事求是。改革需要遵从事物发展的客观规律，遵循社会历史性，必要时采取渐进式的发展策略。另一方面，我们也绝不允许浪费时间，我们无须为不计成本的改革付出惨重的代价。“怪圈”表面上看是一个数量加减问题，实际上反映了改革思路是否清晰，理念是否正确，改革的基本出发点是否准确。前几次机构改革的明显特征可以归纳为宏观动力很足，微观压力很大。改革之初勇气十足，没有充分的调研改革就破土动工，然后发现到处是漏洞。公众需求得不到满足，公共问题得不到解决，精简下来的政府职能没有落脚点，或者政府落实不了监管责任，对主体责任追究不到位。这些都会使机构改革甚至行政体制改革趋于流产。导致怪圈现象出现的另一个原因在于人事制度改革的相对滞后。精简下来的机构其人员能否妥善安置涉及改革阻力的大小。此外，这里也涉及我们的领导干部是不能冲破“帕金森定律”和“彼得原理”的困扰。从管理文化角度来看，这是一个权力观问题。从管理制度角度来看，这是一个人事制度改革问题。大部制改革势必触动部门利益和个人利益。与公共利益相比，这些都要退居其次。“怪圈”现象的发生某种程度上与利益冲突相关，我们的政府工作人员必须清晰认识到公共权力的所有者是公众，使用权是公众赋予的，不属于我们个人。公众赋予我们的权力也只是为了更好地履行我们的责任，服务于公共利益。只有确立这样的行政价值理念，树立正确的权力观、政绩观，加上科学的管理，“大部制”改革的阻力才会减小。总地来说，我们既不能怕“回潮”而不改革或延缓改革，也不能因为出现“回潮”而否定改革，而应该认识到机构“回潮”正如政策调试一样，是对体制改革、机构改革、大部制改革的有益补充和完善。所以客观公正地评价改革“回潮”现象对于行政体制改革的稳步推进意义重大。

四、结语

中国的“大部制”改革之路任重而道远。具体分析，其原因有这样几个:一是中国缺少理性官僚制的基础，行政人员队伍的责任意识有待加强。不强化责任意识，不完善相应的追责机制，问题同样得不到很好的解决。二是中国行政层级较多，横向管理幅度较大，这些给大部制的推行带来不小难度。三是计划经济时期的传统思维模式与旧有利益格局成为体制改革的阻滞因素。四是政府改革需要面对纷繁复杂且变幻莫测的行政外部环境。转型期的中国社会，利益分配格局亟待调整，中介组织急需壮大并规范，市场主体行为需要进一步引导。基于这样的前提和外部环境，中国政府进行的历次机构改革显得有些苍白和被动。但必须承认，先前进行的历次政府机构改革为我们积累不少经验。从行政发展的角度来看，行政改革永无尽头。行政体制改革仅仅是行政改革的阶段性任务。兼顾工具理性和价值理性的大部制改革为中国的行政体制改革吹响了冲锋号。

［1］周志忍．机构改革也需要改革—新西兰大部制改革实践对我们的启示［J］．行政论坛，2013，（3）．

［2］沈荣化．国外大部制梳理与借鉴［J］．中国行政管理，2012，（8）．

［3］张波．责任政府视域下的政府执行力建设研究［J］．理论探讨，2013，（3）．

［4］张成福．责任政府论［J］．中国人民大学学报，2000，（2）．

［5］张康之．走向服务型政府的大部制改革［J］．中国行政管理，2013，（5）．

［6］［美］奥斯本·盖布勒．改革政府:企业精神如何改革着公营部门［M］．周敦仁，等，译．上海:上海译文出版社，1996:23．