检察机关内部监督工作机制刍议

柴俊华，付贵根

(天津市东丽区人民检察院，天津300300)

检察机关内部监督，主要是指为防止检察权的滥用和不作为，检察机关自身对检察权的调整和配置及对其运行进行规范和督促的机制。作为专门的法律监督机关，加强法律监督是检察机关的立身之本，而加强内部监督则是检察机关的发展之基。新修订的《刑事诉讼法》已于2013年1月1日正式实施，检察机关的内部监督工作应该如何适应新形势需要，做好刑诉法在检察机关实施的保障工作，成为了检察机关必须面对和解决的问题，只有把这个问题切实解决好，才能更加有效地促进检察工作健康科学发展。

一、检察机关内部监督工作机制的现状

检察机关的内部监督从本质上讲属于检察机关的自我管理，具有双重属性，既包含对执法办案活动进行监督和制约的属性，也注重对执法办案活动的管理以及对执法人员的保护和引导。检察机关内部监督工作机制的建立和发展是随着法律的变化和完善而逐渐进行的，体现了检察制度逐步走向成熟的过程。广义的检察机关内部监督主要包含以下内容:一是上级检察院对下级检察院的监督;二是检察委员会的监督;三是举报部门、案管部门与侦查部门之间的相互监督;四是公诉部门对侦查部门的监督;五是纪检监察监督;而狭义上的检察机关内部监督仅仅是指纪检监察(包括检务督察委员会)监督。本文是从狭义上对检察机关的内部监督进行研究和探讨。

随着司法观念进一步发展，以及诉讼程序规范化要求的提高，内部监督工作机制在实践中的缺陷即不完善和不适应之处已逐步显现出来，重实体监督、轻程序监督;重事后监督，轻事前、事中监督;缺乏稳定长效机制，监督效果随监督主体而变是当前内部监督工作的主要问题。在具体的监督工作中也存在着一些难点和问题。产生这些问题的原因主要有以下几个方面。

1．对内部监督工作重要性认识不到位，思想上重视不足。造成检察机关内部监督不足的一个很重要的原因是传统思想观念的作祟以及其他一些思想上的惰性，或是碍于情面不愿监督，或是受制于上下级关系不能监督，抑或是害怕对执法办案活动产生不良影响不敢监督。

2．监督的内容不够实际和具体，形式单一。监督的内容往往被汇报和表格所代替，监督人员无法亲临一线观察现场的实际情况;监督的形式上也缺乏力度，往往是走一走、转一转，无法看到实质性的问题，所看到的情况也常常是成绩大于问题。

3．监督观念落后，对立型监督导致监督过程中冲突不断。由于在监督的过程中，过度强调惩戒及威慑对人的行为的控制作用，导致监督者与被监督者之间处于一种对立的状态，因此被监督人员不愿配合监督者开展内部监督工作，不是生硬的对抗就是敷衍了事，导致监督形同虚设。

4．内部监督工作机制的机构设置不科学，缺乏有效制衡力量。纪检监察部门对执法办案部门的监督是平级部门之间的监督，因此导致监督部门在开展工作时常常受到行政级别或者地位不对等等观念的制肘，不能充分运用评估、考核等评价机制和手段，抑制了监督效果。

5．现行内部惩戒机制也存在缺陷，检察官内部惩戒制度具有明显的沿袭公务员惩戒制度的痕迹。

二、内部监督工作在刑事诉讼法实施后存在的问题

1．自侦案件监督不到位。职务犯罪侦查权是检察权的重要组成部分，其本身属于侦查权，具有一定的强制性，手段上又有较强的灵活性;由于对象多为国家工作人员，从侦查角度讲，案件的对抗性、隐蔽性、智能性特点比较突出。加之当前检察机关办案手段不多，科技含量不高，少数地方和单位为实现侦查的目的、致力于突破案件，往往极易忽视程序法的要求，从而出现这样那样的违法违规现象。对于自侦案件案件办案活动，往往会因为受到保密、侦查、影响等因素的影响而在时间上、空间上的监督不到位，由此导致的监督滞后和非现场监督削弱了内部监督的效果。

2．对讯问犯罪嫌疑人活动的监督仍需加强。经过多年的执法规范化建设，当前自侦办案中，刑讯逼供等严重违法的行为已基本得到遏制，但是不规范、不文明讯问行为仍时有发生。比较典型的有，变相超时讯问嫌疑人，无任何休息时间的连续讯问，罚站、滥用戒具等不文明的言行，同步录音录像制度不能做到全部全面全程，讯(询)问手续不全，讯(询)问笔录制作不规范，电子笔录复制、粘贴现象较多等。这些行为已经违法或者违纪，但由于性质比较轻微或者隐藏、掩盖比较充分，内部监督的过程中很难发现，因此，对自侦办案讯问工作中的问题，仍需采取更为积极有效的措施集中予以整治和纠正。

3．内部监督工作的覆盖面还不够广泛。检察机关的内部监督工作虽然一直在完善，但由于历史和机构设置的原因，监督的范围仍然显得偏小。主要表现在:对律师权益保障的监督缺失，律师会见难、阅卷难、调查取证难，在检察机关自侦办案中或多或少地存在，内部监督应将此列入监督范围。对侦查人员出庭作证的监督不到位，要在执行和落实上进一步加强监督。对强制措施执行情况的监督需要加强，刑拘、逮捕以后不及时将嫌疑人送看守所羁押仍然比较多见，需要将此项列为监督的重点。对制作、提取证据等行为的监督流于形式，如对提取书证不说明时间、来源，没有提取人签名，讯(询)问笔录没有完整记载起止时间，有的则在较短时间内制作大量笔录。个别案件物品处理清单上缺少经办人签名、移交日期，有的缺少批准人签名等行为加强监督。对被害人权益保障的监督无法落实，检察机关执法办案活动中有的遗漏告知被害人家属委托诉讼代理人的程序，有的未将不起诉决定书送达被害人，损害被害人权益等。

4．内部监督的重点、难点问题解决力度不足。对于内部监督工作存在的重点和难点问题，检察机关虽加大了解决的力度，也解决了不少困扰内部监督工作多年的问题。但仍然存在一大批重点、难点问题需要解决。首先，执法理念没有调整，执法思想没有转变，重实体轻程序、重打击轻保护依然是检察机关执法办案的支配思想，严重束缚了内部监督工作的开展。其次，内部监督机构设置和工作人员的水平和能力不能适应形势和任务的需要。再次，制度缺乏刚性，日常监督乏力。一方面，现有的内部监督制约机制以事后监督为主缺乏过程控制，难以及时发现和纠正执法活动中的违纪违法问题;另一方面，则是制度本身缺乏刚性保障，对违反制度的单位只能采取批评、要求整改等柔性处理措施，制度规定的权威性难以树立、拘束力不强。第三，违纪案件发现难、调查难、处理更难，导致一些突出问题得不到及时有效的整治。执法办案中的违法违纪问题潜藏在具体个案之中，只要犯罪嫌疑人一方不举报，就很难曝光发现。有的即便发现，领导和办案干警往往会以为了工作、出于公心等为由，规避法纪规定，擅作宽缓或变通处理甚至不查处。这往往会带来负面效应，导致一些干警有恃无恐，同类问题在同一地区、同一单位反复出现，问题越积越多、性质越来越重、危害越来越大。

三、深化执法办案内部监督，全力保障刑事诉讼法的正确贯彻落实

鉴于内部监督与法律监督工作之间相辅相成的关系，笔者认为学习贯彻刑事诉讼法是深化内部监督工作的良好契机。

1．明确内部监督工作目的。修订后的刑事诉讼法明确将“尊重和保障人权”作为刑事诉讼法的任务。根据打击犯罪和保护人民的刑事诉讼实践需要，对刑事诉讼制度作了大幅度的完善与调整，明确增加了检察机关法律监督职能，强化了检察机关在人权保障中的作用。由此可见，检察机关内部监督工作的目的就是要切实转变执法办案过程中存在重打击轻保护、重实体轻程序的观念，牢固树立社会主义法治理念和尊重与保障人权的价值理念，全面提升执法规范化水平。要通过强化内部监督工作，进一步树立理性、平和、文明、规范的执法理念，努力做到惩处与保护相统一、实体与程序相统一、严格执法与依法监督相统一的“三个统一”。这既是内部监督工作的目的，也是推进内部监督工作的关键和基础。在贯彻刑事诉讼法的实践中，检察机关作为法律监督者的职责任务很重。为此，检察机关必须进一步强化自我监督意识，坚持严格执法、依法监督，切实做到自身正、自身净、自身硬，不断提升法律监督公信力，树立检察机关公正廉洁执法的良好形象，为刑诉法顺利实施提供法律监督保障。

2．健全内部监督工作机制。机制不健全、不完善是执法办案内部监督效果不够理想的重要原因之一。要从三个方面进一步完善内部监督工作机制:一是进一步落实内部监督主体责任。根据《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》检察长、分管检察长和执法办案部门负责人和干警是执法办案内部监督的主要责任主体。执法办案内部监督的组织部署、具体实施主要应当由上述主体分别负责完成。但实践中，一讲到执法办案内部监督，往往就感到主要是监察部门的事，而更主要责任者却没有担负起应有的职责。实际上，从高检院的规定和要求看，内部监督主体与法律监督主体应当是一致的。换言之，只要检察长、分管领导，尤其是各执法办案职能部门正确处理管理与监督的关系，认真落实内部监督工作规定和要求，主动加强对自身执法办案活动的监督和制约，那么内部监督工作就会取得显著成效。二是不断完善内部监督制约机制。检察机关内部各部门分别行使职务犯罪侦查、批准逮捕、审查公诉等检察权，并将由此形成分工协作又互为制约的关系。这种内部机构的设置和分工制约关系的形成，对保证检察权依法公正行使至关重要。但实践中，往往协作讲的多、制约讲的少，造成法定的制约机制作用几乎完全丧失，给公正廉洁执法带来重大隐患。在学习贯彻刑诉法过程中，如何根据新法的规定和精神，进一步合理调整、科学设定检察机关各内设部门及其应负的职责这项工作极为重要。同时，要在此基础上进一步完善检察机关内部监督制约机制，细化各执法主体的内部监督职责。要建立并实行严格的责任倒查机制，对于不履行或怠于履行内部监督职责情节严重的，严肃予以追责，以最大限度地发挥检察体制优势，实现检察权的自我净化。

3．调整内部监督工作重点。结合刑诉法的规定和精神，及时调整内部监督工作重点，改进内部监督方式方法，是加强和改进执法办案内部监督的必然趋势，也是确保检察权依法正确行使的现实需求。首先，内部监督工作重点要实现三个层面的调整。一要抓住新法赋予检察机关的一系列新的职能，要通过试点探索与实践，总结梳理经验，规范工作要求，从源头上保证这些新职能依法正确履行。如技术侦查权、指定监视居住使用权、羁押必要性审查权、非法取证行为调查监督权、违法侦查行为投诉受理权、刑罚执行情况同步监督权、未成年犯罪附条件不起诉权、社区矫正监督权、刑事没收申请权、精神病人强制医疗申请权等的新规定。二要抓住新法对检察权进行规制的重点，及时修订完善执法工作规范和措施，坚持在“笼子里面找规律”，加强岗位练兵、强化专业化培训、改进执法保障，一定要通过提高执法能力和水平，不折不扣把新刑诉法各项规定要求落到实处。如对侦查取证行为的限制、对强制措施使用的限制、对规范讯问工作的新要求、对公诉出庭以及保障律师权益等的新要求。三要抓住当前执法办案当中存在的不规范问题，特别是自侦办案中侦查取证、审讯突破、强制措施的适用等关键环节方面存在的突出问题，坚持检查、考核和查处多措并用、多管齐下，着力予以整治。针对当前各地在执行讯问同步录像制度中的问题，建议设立一个由侦监、公诉、反贪、反渎、技术和监察、考评等部门参加的专项联系会议制度，以便从技术、技能、规范、检查、考评等多角度，集中研究、共同解决存在的问题。

4．丰富内部监督工作机构。加快建立案件统一管理机制，以此为着力点，进一步改进内部监督方式，提升监督实效。笔者认为，各级检察机关应该把案管中心建设，作为检察机关内部监督工作推进和发展的重点来抓，抓紧开展对案管中心职能定位、管理模式、机构配置、技术保障特别是管理软件开发等问题的推进。信息化是当今社会的发展趋势，借助信息科技手段是加强和改进内部监督工作的必由之路，更是监督管理与服务保障有机结合的有效平台。从一些地区的实践看，通过探索案管中心建设，加强对各类案件的系统化、集约化、人本化、动态化和信息化管理，能够较好地实现对执法办案活动的过程性控制和监督。这对于进一步调动各级执法主体的能动性，加强对办案质量的管控，改变当前规范执法低层次、办案管理凭直觉和内部监督滞后、手段缺乏、力量薄弱等多方面的难题，实现检察机关执法办案能力和执法规范化水平的整体提升都具有重要作用。

5．强化内部监督工作自身建设。强化自身建设是各级纪检监察部门当前的重要任务。刑诉法是内部监督的重要依据，学习领会好新刑诉法的精神和规定，是纪检监察部门履行职责的基础。首先，各级纪检监察部门要提高认识、积极行动，主动融入到学习贯彻新刑诉法的各项活动中。努力做到既要精通新法条文释义，又要深刻领会新法内涵精神，更要积极思考如何加强和改进自身工作。其次，要坚持围绕新刑诉法修改的重点，进一步加大执法办案监督工作力度。要依据新刑诉法扩权部分，不断扩大监督的范围;要针对新法对检察权的规制重点，不断增强监督的深度;要抓住当前规范执法中的突出问题，深究原因、研定对策、强化措施，不断增强查处和纠正的力度。总之，要通过切实提升监督能力和实效，为新刑诉法贯彻实施保驾护航。再次，要主动适应新形势新任务，积极推进纪检监察组织建设。积极依靠各级院党组和同级党的纪律检查机关、上级检察院的支持，研究解决纪检监察组织建设当中存在的问题，进一步规范机构配置，着力配齐配好纪检监察干部。第四，要进一步重视检务督察工作，加强机构建设，解决“两张皮”的问题，充分发挥检务督察紧贴执法办案的职能作用，为强化内部监督工作的深度提供有力的组织保证。