我国资源型城市产业战略转型机制的选择

冯银虎，薛 阳

(内蒙古工业大学研究生学院，呼和浩特010051)

一、研究背景

21世纪的前二十年是我国经济社会实现转型发展的重要战略机遇期。各个地方都在积极利用各自的比较优势和国家各项优惠政策推动自身的改革、建设和发展。在这一背景之下，传统的依靠资源消耗支撑国民经济发展的模式已经不适应可持续发展的时代要求。对于资源型城市而言，资源禀赋固然可以使其在经济发展当中获取比较优势，但是鉴于矿产资源本身的不可再生性，从长期来看，单一的依靠资源建立的产业链条必然会随着资源的枯竭而陷入产业危机。

目前我国共有资源型城市约120座，占到全国城市数量约20%。根据现有资源的富集程度，可以划分为资源充裕型、资源稳定型、资源枯竭型三类。其中约70%处于资源稳定期、约10%已经步入衰退期或者枯竭期;其余城市仍处于开发期或者充裕期。处于资源充裕期的城市主要特点是资源储量丰富、开发历史较短且人口压力较小;处于资源稳定期的城市的主要特点是资源储量相对丰富，由于开发历史较长，资源相关产业处于成熟阶段，其所占份额处于城市各项产业的主导地位，可持续开采压力和环境压力较大。处于资源枯竭时期的城市是指受限于资源数量的限制，可开发的数额已经开始影响到原有的设计产量，导致整个资源产业链条趋于萎缩，并由此引发整个城市经济缺乏活力，失业率上升、居民收入下降、生态环境恶化等严重的社会、环境问题。

从国际环境来看，由于受到技术、自然等因素的限制，我国经济社会发展对于资源需求的依赖度明显高于西方发达国家水平;从国内的情况来看，部分资源型城市在为国家发展贡献自己资源的同时，由于资源的日渐枯竭使自身发展陷入停滞乃至倒退的境地。2008年至2009年国务院组织专门的调研组，经过大量专业细致的工作，最后确定并向社会公布了2批共44个国家级资源枯竭型城市(区)，巨大的发展压力使得这些城市日渐告别昨日的辉煌，开始重新审视自己的未来之路。

二、我国资源型城市的经济运行特征

资源型城市在其自然禀赋之下，一般会自发形成各具特色的产业链条，并由资源相关产业构成当地国民经济体系的重要组成部分。高新技术在我国资源型产品中的附加值较低，造成资源型城市单位经济增长所付出的资源代价远远高于西方发达国家同类城市的平均水平。我国资源型城市的经济运行凸显了以下几个方面的特征。

第一，经济发展对资源依赖度高。从资源型城市的空间分布来看，我国资源型城市多数位于中西部地区及东北地区。由于区位、交通等因素的制约，经济发展的基础条件并不理想。因而，依赖自然资源的开发利用推动经济发展成为很多地方一个非常明显的特征。这主要体现在两个方面:一是对资源的利用是资源型城市实现其工业发展的必要条件;二是矿产资源的自然禀赋、品质特征直接影响了资源型城市相关企业的经济效益，并且该城市中的其他产业或多或少的都依附于资源型产业，一旦进入资源的枯竭期，不及时实施产业转型，则容易出现“矿竭城亡”的严重后果。

第二，城市功能体现出双重属性。资源型城市作为一种特殊状态城市的存在形式，体现了城市功能与基地功能的双重属性。作为城市功能，它汇集了本地区的生产要素集中流通与交易的主要环节，是本地区的经济、政治、文化、信息中心区域;另一方面，作为基地功能则体现出其特殊属性，即基于该地区所拥有的一种或多种资源和产品的优势，使之承担起除满足本地区的资源供应需求之外，还承担着更大范围内经济社会发展对于本地资源需求的任务。

第三，城市结构的分散性。资源型城市的布局普遍具有多点、长线、广面的特点，而其实际建成区面积相对较小，城中村现象普遍存在，尤其是煤炭型城市更是突显出这一特点。这主要是受到了逐矿建城模式的影响，形成了所谓百里煤城小集中、大分散的城乡交错分布的格局，实际上削弱了城市作为地区主体功能区实际功能的发挥。

第四，经济结构的同质化。多数资源型城市片面看重自己的资源优势，将开采出的原矿，仅做简单加工或者根本不做加工就直接推向市场，短期内固然可以给地方政府带来颇丰的财源。但是，却由此陷入了比较优势陷阱，使得当地付出远高于经济成本的环境成本和社会成本。这种不可持续的发展经济的做法，极易导致其经济结构趋于单一化，并由此引发当地普通居民尤其是产业工人就业保障程度低，进而造成了经济社会运行的不可持续化等内在社会问题。

第五，主导企业功能具有二元性。由于受计划经济体制改革不彻底的影响，不少资源型城市当中还存在着“企业办社会”的现象。并由此派生出两个截然不同的城市功能主体:一是以市政地方为主体的社会经济运行城市功能圈;二是以地方大中型主导企业为主体的社会经济运行城市功能圈。由于时间和空间的上的分离，会导致城市功能运行效率的降低。

第六，生态环境遭到不同程度的破坏。囿于技术条件的限制和对于增长的强烈需求，不少城市的发展过度依赖于对自然资源无节制的开采，这种做法在加速自然资源枯竭的同时也破坏了矿区的生态环境，给当地居民的正常生产生活带来很多不利影响，同时也破坏了可持续发展的物质基础。

总之，这种对待自然资源不科学的发展方式在不少地方依然存在，全面实现我国经济发展由粗放型向集约型转变还有很长的路要走。

三、我国资源型城市实施产业转型面临的一般问题

我国资源型城市的运行特征从客观上反映了资源型城市转型中必须要解决的一般问题，这些问题涉及到产业、体制、生态等许多方面，具体概括为以下六个方面:

第一，后备资源不足问题。资源型城市的发展对所在地区的资源依附程度过高，而很多资源尤其是矿产资源本身又是不可再生的。因此，资源型城市的可持续发展受该地区矿产资源限制，其处于主导地位的资源型产业的发展水平伴随着自然资源的开发进程，由产生、成长、成熟再到衰退的客观规律决定。如果某地区经济发展过度依赖于资源型企业，那必然也会受牵制于自然资源本身，这也是资源型城市经济发展的一般规律。

目前，全国约有10%的资源型城市所拥有的可开采后备资源已经不多，有近450座矿山面临开采殆尽的威胁，这将使这些城市面临矿竭城衰的威胁，直接影响到数百万矿工和上千万家属的工作和生活，甚至影响到地区社会稳定。资源潜力较大的地区、处于资源的稳定期甚至是充裕期的城市，也有很多尚未探明的资源储量，在加强资源勘测水平的同时，还应注重资源节约利用、提高效率和经济附加值。因此，加强后备资源储备对于资源型城市的未来发展至关重要。

第二，环境压力普遍较大。如今，由于资源的过度开采所引发的人口、资源、环境之间的矛盾越来越尖锐。生态环境保护是所有城市面临的共同问题，但是资源型城市在这一方面的压力远比其他城市压力要大很多。资源型城市在生态环境方面的问题主要表现在以下几个方面:一是污染防治措施不到位，地质灾害频发;二是“三废”处理力度不够，废水、废气、固体废物污染成为中西部很多矿区的痼疾;三是对生态综合治理重视不够，农牧区的生态修复、采煤区的塌陷区改造等不少工作依然是流于形式。

尽管我国政府自上个世纪八十年代就开始矿山的综合整治工作，创建了唐山、平朔、邹城、淮北等若干示范区，但是目前为止全国矿山的复垦率不足20%，远低于发达国家平均50%以上的水平，矿区生态环境的综合整治已经成为困扰资源型城市科学发展的一个突出问题。近几年来，随着环保呼声的日益提高，而生态综合整治的专项资金又不足，由此进一步加大了资源型城市实现可持续发展的压力。

第三，产业结构相对单一。资源型城市往往是因资源而建、因资源而兴，资源和能源在城市产业结构体系中占据支撑地位。有的资源型城市以自身能源资源优势为依托，延伸了相关产业链条，形成了一条以矿产开采为主导，加工工业占据重要地位，产业关联度相对较高的产业链条。但是由于开发的对象是不可再生的能源和资源，每一种资源都会有开发殆尽的那一天。那么资源型城市的前途也就面临着两种选择:一是盯住能源资源不放松，也不去发展其他产业，那么这种情况下必然会面临矿竭城衰的结局，比如前苏联时期的巴库市，以及我国的云南省东川市就出现了这种情况;另一种选择是，在依托资源能源延伸产业链条的同时，注重传统产业改造升级，发展新兴产业，使之逐渐成长成为这个城市的支柱产业，真正实现原来资源型城市的再城市化。比如美国的休斯敦一边开发石油资源，一边发展高新技术产业，成功实现了以产业的升级促转型的发展目标［1］。

第四，矿区城市负担过重。资源型城市的社会负担既来自于资源型企业自身的社会负担，又包括非资源型企业的社会负担。由于资源型企业一般以能源、原材料的加工工业为支柱产业，从事相关行业的人口也占地方从业人口的相当大比重，个别城市能达到30%以上甚至更高，这类企业的社会负担成为资源型城市的主要社会负担。

过去由于技术水平、政策导向等因素的制约可供开发的矿区一般位于远离城镇的偏远地区，所以在矿区兴建的同时，也办起了一个小社会，出现了矿区自己的幼儿园、中小学乃至大学，从医院到公安机关等一系列社会性服务机构在矿区一应俱全。如此以来大大加重了资源型企业的负担，这种公共服务的支出，一般会占到企业总支出的20%左右，有些企业甚至更高。除此之外，矿区生态建设和城市基础设施建设以及公共服务体系建设历史欠账太多，社会保险投入不足，社会保障体系建设滞后，资源型城市中普遍存在着较高的失业率，给再就业问题造成很大压力。虽然各级政府进行了一些努力，但矛盾依然尖锐，某种程度上也冲击了社会的和谐稳定。

第五，地矿属权关系模糊不清。由于历史和体制因素的制约，各级地方政府和辖区内的资源型企业的关系没有完全理顺。资源型城市既是城市、又扮演着能源、原材料工业基地的角色;既承担着普通城市的经济社会综合服务的功能，又要负担起发展本地工业产业支柱的功能。就一般矿山企业来说，既要负责日常的生产经营活动，又要办社会，履行社会服务和生产发展的双重职能。由此派生出两个履行城市功能的主体，导致市政运行不畅，效率低下，这对于城市和企业的发展都是非常不利的。由于政企不分，一方面既增加了企业的负担，又分散了企业生产的精力;另一方面，资源型企业又有中央和地方之分，由于受到不同利益导向的影响，在加上职能错位条块割裂的管理制度，致使城市原本的公共服务功能出现畸变，政府难以发挥城市的辐射功能和整体带动功能。这严重影响了资源型城市政府进行宏观调控的成效，市场也不能够有效的发挥配置资源的功能。

在这种情况下，技术和产业之间不能有效的互补，大型资源型企业难以起到拉动地方经济快速增长的目的［2］。由于资源型城市政府的财源主要来自于资源型企业，到了资源开发后期，地方财政收入锐减，经济大幅下滑。河南省焦作市在上世纪末的最后几年就面临着这种困境，突出表现为社会矛盾尖锐、城市功能退化、环境污染严重等等。

第六，综合竞争力相对低下。如前所述，我国资源型城市一般分布于中西部地区和东北地区，这些地区一般缺乏区位优势，支柱产业过分依赖于资源，加上这些地区的资源型企业的技术能力薄弱，低附加值产品在国际市场上缺乏竞争力。由于发达国家的资源型企业起步早，技术先进，且长期经受了市场竞争的考验，脱离了保护伞的中国资源型企业必须重新审视自己的出路。尤其是高度依赖资源为支柱的资源型城市，企业兴则城市兴、企业亡则城衰已是难以回避的问题。因此，必须围绕资源型企业的现代企业制度建设大做文章，运用好市场和政府两个调控工具，对我国的资源型城市的主导企业进行重新整合，推动产业升级，以更好的提升我国资源型城市的国际竞争力。

四、产业战略转型的机制设计

按照产业生命周期理论，一个产业自身发展是由萌芽期、成长期、成熟期、衰退期和转型期组成的周期性过程［3］，这体现出产业发展规律所具有的生命特征。因此，在产业转型机制设计上应充分考虑到这一点。基于以上认识，资源型城市产业转型可以分为以下三种类型。

第一，产业替代模式。所谓产业替代型就是利用原有资源开发过程中所累积起来的各种资本要素，比如技术、人才、资金等，或者借助国家产业政策等外部因素重新寻找自身优势产业所在，建立起不依赖于原有模式的全新产业体系。这种转型模式紧跟全球产业发展潮流，摆脱了城市发展对于原有资源的过度依赖。但是如何从原有的资源主导的发展模式基础上实现稳定过度，是对产业替代型转型模式的一个巨大挑战。之所以造成这样的困难，也有决策者在新旧产业替代过程当中对全新产业理念把握不清的原因。

第二，产业衔接模式。所谓产业衔接模式，就是在原来资源开发的基础上，积极拓展下游的加工工业，组建深度加工企业产业集群。资源开采业属于中间环节投入型产业，它突出的特点就是与前向产业的关联度高、后向产业的关联度低。因此，其产业的拓展模式就利用这一特征向前延伸产业链。这种做法的突出优点就是，在转型初期就可以发挥本地的资源优势，同时上下游产业在技术、生产、管理等方面具有较为明显的关联性，转型战略在实施的过程中容易推行。伴随着下游产业的发展壮大，其自我发展能力和竞争力将日渐增强，即使将来本地资源枯竭，还可以依靠输入外部资源进行深加工，用以维持该城市的持久繁荣。

随着产业链条的延长，下游配套服务企业也将不断的成长、成熟。由此产生的产业聚集所带来的专业化生产，降低了交易费用和运输成本。从竞争力的角度看，产业链实质上就是一条价值链，资源型城市已经在这条价值链的一端拥有了竞争优势，同时，随着产业聚集效应的显现，大大增加了这条价值链的竞争优势，该城市的综合竞争力也会因此获得提升。

第三，产业接替复合模式。这种类型是指资源型城市在推进产业转型时，采用两种或者两种以上具体模式的复合，而不是仅仅依靠某种单一的模式。一般情况下，为避免大的变故，在产业转型的初期先进行产业链条的延伸，提升资源型企业产品的科技附加值;而后伴随着技术工艺的升级和经济效益的改观，城市功能得到逐渐完善，为新型产业的发展创造条件，使城市逐渐演化为地区性综合性城市。

在转型之初，城市的主导产业逐渐由资源开采业向资源深度加工工业转变。随着大量的资源加工企业在同一时空条件下聚集，促进了企业之间的技术外溢，间接推动了技术进步和新产业的发展。资源型城市原有的开采技术专用性较强，生产作业环境封闭，员工的可流动性较差，社会化程度较低，主要技术设备工艺一般通过企业内部自我配套即可完成，与其他企业沟通协作的机会很少。而加工业要求企业之间的相互配合协作，企业之间的技术关联度明显提高，新的技术工艺容易在上下游企业之间以及同行之间扩散［4］。

同时，加工型产业集群的出现和发展，企业间技术外溢的乘数效应日益加强，也为其它新产业的出现创造了土壤。资源型城市要巧妙利用这一有利因素，推动不依赖于本地资源的新产业的发展，在这一时期，要注意利用好国内外重大技术创新所附带产生的新的投资机会，不失时机地推进产业的升级换代，逐步降低对原有资源的依赖程度，最后实现城市的产业转型。

我国资源型城市产业体系中最为突出的问题是结构过于单一，过于依赖于资源开采业，对外输出的都是附加值相对较低的初级产品，造成了产业布局的不合理。就目前形势来看，我国的能源资源主要分布在中西部地区，而作为耗能大户的重要工业基地主要分布在东部地区，这种矛盾解决主要依赖于铁路运输，东部地区所面对的较高的能源价格内含于其工业产品当中，实际上是削弱了产品在市场竞争中的价格优势。如果探索在煤炭基地附近建设坑口电站或者高耗能的加工业，如氯碱化工等，不但有利于资源型城市的产业转型，对于更大范围内的产业布局优化也是很有意义的。

以上给出了资源型城市实现产业转型的三种具体模式。这三种模式设计上渗透了比较优势理论和竞争优势理论的原理，尤其对于我国内陆地区的众多资源型城市转型、发挥地方特色产业优势提供了崭新思路。

五、资源型城市未来发展趋势

在资源型城市转型面临的问题当中，能源资源及其相关产业链的萎缩，致使社会经济的滑坡，进而催生失业率的上升，导致社会矛盾累积，严重影响社会稳定。总体可以归为一下几类:资源危机直接影响到资源型城市的财源，财政的困难使政府无力支撑各项保障民生的公共开支，加上我国社会保障体系建设的整体不够完善，导致部分群众生活困难，同时对于资源产业的过分依赖，导致城市主体功能的发育不健全，基础设施建设滞后，城市公共服务的能力下降;再者，在资源开发的同时，对生态环境的欠债随着资源的枯竭而更加凸显，使得资源型城市运转陷入一种恶性循环。

面对我国资源型城市普遍存在的问题，必须要靠改革才能使其得到根本解决。这些问题是在发展过程当中逐渐累积起来的，涉及政治、经济、文化等诸多方面，但是解决这些问题的核心在于经济方面。经济基础决定上层建筑，经济发展是推动社会发展的核心力量来源，它集中反映了该地区生产力的发展水平，因此解决好经济领域的问题，社会问题、文化问题也会得到较好的解决。

总之，我国资源型城市所面临的问题实际上是一种系统性问题，是由于产业危机所引发的结构性混乱所致。因此，资源型城市必须深化改革，而改革的核心就是推进经济结构调整，以调整促进发展方式的转变，终极目标就是以产业转型推动实现经济社会的可持续发展。

［1］余际从，李凤.国外矿产资源型城市转型过程中可供借鉴的做法经验和教训［J］.中国矿业，2004，13(2):15－18.

［2］陈华，尹苑生.区域经济增长理论与经济非均衡发展［J］.中外企业家，2006，(3):90－95.

［3］丹尼斯·卡尔顿，杰弗里·佩罗夫.现代产业组织［M］.上海:上海人民出版社，1998.

［4］王青云.资源型城市经济转型研究［M］.北京:中国经济出版社.2003.