我国新出台政策法规对油田企业的影响分析

房 蕾，冯玉宝，张国臣

（胜利油田分公司 经济开发研究院，山东 东营257000）

近期，我国一批涉及油气行业的政策法规陆续出台，节能环保、土地管理、用水管理更加严格，石油特别收益金起征点上调，涉企税费负担有所减轻，这些法规政策的变化将对油田企业的生产经营产生重要影响。

一、税费政策调整，企业税费负担有所减轻

1.石油特别收益金起征点上调。2011年12月29日，财政部出台《关于提高石油特别收益金起征点的通知》（财企〔2011〕480号），从2011年11月1日起将石油特别收益金起征点由40美元／桶提高到55美元／桶，仍实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。目前油田资源条件变差、难动用储量不断增加，油田生产经营中投入的人力、物力、财力不断增加，成本持续增长，尤其是我国东部老油田油气田勘探开发的成本不断升高，加之2011年资源税改革加大了油田的税负支出，油田的利润空间不断被压缩。石油特别收益金起征点的上调，减少了石油特别收益金缴纳额，在一定程度上对冲了2011年资源税改革给油田带来的税费支出增加，缓解了油田生产经营的压力，有利于老油田的勘探开发。

2.涉及油田的行政事业性收费被取消。2011年12月财政部、发改委发布《关于公布取消253项涉及企业行政事业性收费的通知》（财综〔2011〕127号）。其中，如山东省财政厅、物价局转发了该文件，取消了19项涉企行政事业性收费，其中取消了涉及胜利油田的落地原油管理费、工农工作协调费、水工程占用补偿费、石油勘探开发排污费等有12项费用，进一步缓解了油田生产经营压力。

二、国家土地政策进一步趋紧，油田土地管理的压力进一步加大

土地作为油田企业持续发展的基础，土地管理问题已经逐步上升为影响企业战略目标实现的重要问题。油田面临着国家土地政策日益紧缩和自身可持续发展的双重压力，确保油田生产建设用地成为油田生产经营的重要保障。

1.国家加大闲置土地处置力度，油田未利用土地保有难度增大。2012年7月1日《闲置土地处置办法》出台。该办法规定，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。该办法的实施加大了对地方政府处理闲置用地的督促，东营市政府为争取更多的新增建设用地指标，将会积极采取各种手段加大对油田未利用土地的回收和处置。因此，石油企业现有的未利用土地如不及时加以开发、利用，一旦被政府认定为闲置土地，就面临被无偿收回的风险。

2.土地使用标准更加严格，油田建设用地审查监管力度加大。2012年9月，国土资源部下发《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》，要求严格按照建设项目用地适用的供地政策和土地使用标准，对石油和天然气工程项目建设用地等控制指标加强审查和监管。对未按有关批准文件或合同要求执行的，追究土地使用者的责任，依法收回全部或部分土地使用权并收取违约金。目前国家土地用地标准不断细化，油田建设用地控制指标的审查和监管力度加大一旦出现超标用地油田将承担法律责任，面临被收回的风险。

3.《土地法》即将修订，征地费用将大幅增加。2012年11月29日国务院常务会讨论通过《土地管理法修正案（草案）》，据了解，农村集体土地征收补偿标准至少提高10倍，这也预示着，今后油田生产建设用地的征地费用将大幅增加，征地难度不断加大。

三、节能环保标准不断提高，油田清洁生产面临更多挑战

2012年，国家继续加大对节能减排的要求，节能安全环保继续成为政策导向，油田生产经营面临更高要求。

1.油气行业节能减排要求进一步提高，油田面临资金、技术压力。2012年8月6日，国务院发布《节能减排“十二五”规划》（国发〔2012〕40号），对节能减排和环境保护工作提出明确要求。到“十二五”末，我国单位GDP能耗将在2010年基础上下降16%，节能6.7亿吨标准煤，化学需氧量和二氧化硫排放总量减少8%，氨氮和氮氧化物排放总量减少10%。近年来，我国石油企业始终将节能减排作为国有企业的责任与担当，做了大量卓有成效的工作，在清洁生产、结构调整升级等方面出现了新的发展，取得了新的成效。但是油田的主要生产系统技术仍较为落后、效率较低、能耗较高，对生产设备进行大规模的技术改造、设备升级需要大量的资金，油田在资金、技术等方面面临着比较大的压力。

2.新增四项企业排污制度，企业负责人环保责任更重。2012年8月27日，全国人大常委会首次审议《环境保护法》修正案草案。草案新增四项制度：企业负责人环保责任制度，即要求企业负责人向职工代表大会报告环保工作并接受监督；企业自检公开制度，即企事业单位须按“国标”安装使用监测设备，监测所排放污染物，数据纳入国家数据监测体系并公布；排放污染物申报和征缴费用制度，即企业未超标也要向环保部门申报登记，按污染物的种类和对环境的危害程度缴费；限期治理制度，即超标排放单位制订限期治理计划，如逾期未治理完毕，除加收排污费、罚款外，相关责任人还将被追究行政和法律责任。

3.公益诉讼制度建立，油田生产经营面临更多社会监督。2012年8月，全国人大常委会通过《民事诉讼法》修订案，自2013年1月1日起施行。新《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼，并明确将环境污染等损害公共利益的行为纳入公益诉讼范围。我国公益诉讼制度的确立，增加了环境保护的公众参与度，使油田安全环保工作面临更多的社会监督，对油田生产经营工作提出了更高要求。一旦发生环境污染事件，油田不仅要承担高额的民事赔偿费用，也要承担刑事责任，油田相关负责人还将被追究行政责任。作为环境污染的高危行业，油田更应绷紧安全环保这根弦，切实承担好企业安全生产责任。

四、国家出台规划将海洋油气开发装备制造作为重点发展市场

2012年2月，《海洋工程装备制造业中长期发展规划（2011－2020）》发布，提出加快培育和发展海洋资源勘探、开采等相关重点装备，逐步实现自主设计建造，形成品牌，使之成为我国海洋工程装备制造业的主导产品。工信部发布的《高端装备制造业“十二五”发展规划》和《海洋工程装备科研项目指南（2012年）》再次将海洋工程装备制造列入重点，将海洋油气勘采的相关装备作为海工装备研发的主攻领域，明确了海上油田环保作业船研发、海洋钻井平台用深海隔水管系统研究及关键部件研制等18个重点方向，引导企业加强海洋油气开发装备研制。油田企业所在地市也陆续出台政策推动石油装备产业发展。国家和地方政府出台的加快石油装备发展的政策，将为油田石油装备企业带来新的发展机遇，促进企业进行结构调整、设备升级换代，也将为油田勘探开发提供更好、更有效的设备支撑，有利于油田勘探开发建设。

五、出台页岩油气开发鼓励政策，民营资本积极进入

2011年12月，国务院批准页岩气为新发现矿种，成为我国的第172个矿种。2012年5月国土资源部公布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，明确鼓励支持民间资本进入油气勘探开发领域。2012年12月，财政部出台页岩气开发补贴标准，2012年至2015年补贴标准为0.4元／立方米。2012年12月，在国土资源部第二轮页岩气招标中，两家民营公司双双中标，分别拿下了贵州凤岗页岩气二区块、三区块。当前美国加快天然气出口、民营企业进入页岩气勘探开发，在一定程度上将给石油企业带来冲击。

六、建议

1.加强节能减排、安全环保工作，确保油田绿色生产、承担社会责任。“守法经营、达标排放”是企业必须恪守的信念。一是加强安全环保管理，严格执行国家环境保护法律法规，进一步落实环保责任，健全完善环保管理制度，防微杜渐，塑造安全、绿色形象。特别对位于环境敏感地区、重要水体、中心城市附近的勘探作业，在装置调整、装置大修改造、开停工、恶性天气条件时，要时刻警觉，全天候全过程负责，杜绝事故发生。二是提高油田清洁生产水平，加大安全、技术投入，对油气生产设施进行技术改造、升级换代，加快采油污水减排和污水资源化利用项目建设，加大污水回注回灌力度，逐步实现污染源全部达标排放。

2.建立用地合理规划、存量土地整理等集约节约用地的长效机制。油田在长期的发展过程中，形成了较丰富的土地资源。多数废弃油气水井、场站、道路处于闲置状态，大量农业用地位于城市规划区，随着城市的建设发展，开发利用的潜力较大。一是建立用地合理规划机制。在油田产能建设区域总体规划和设计中，对各类站场的合理布局和站址选择应充分考虑；既要满足生产工艺流程通畅，符合安全环保的要求，又要对节约用地、保护耕地，提高土地利用率等诸多方面统筹兼顾；二是建立存量土地长效处置机制。从控制源头做起，在重复利用和置换上多做文章，深挖节地潜力，根据勘探开发周期规律，积极探索长效处置机制。对可能具备再利用条件的未利用土地，充分发挥定向井、水平井等新技术，完善开发井网，重复利用现有土地，减少征地面积；对偏远、零散的废弃井、场站、进井路用地，油田可与地方政府协商，积极争取政策，将进行复垦，置换成规模较大的建设用地，用于油田后勤厂站搬迁建设或生活基地的建设；对缺乏再利用价值和利用规划的未利用土地，本着油地双赢、节约利用土地的原则，交还给地方政府，以换取政府对油田生产建设的支持。

3.加快技术攻关，加强海洋石油工程装备技术研发和更新。建议围绕《海洋工程装备科研项目指南（2012年）》和《高技术船舶科研计划2012年度项目指南》中的研发重点，一是加快产业资源整合，共建石油装备产业联盟。在工艺、技术、新产品研发等方面支持油田改制企业，促使各企业提升产品档次，扩大生产规模，建成具有较强核心竞争力和辐射带动力各具特色的龙头企业。二是充分利用油田自身雄厚的科研力量和具有特色的科研成果，依托多个重点实验室，加强油气勘探开发前沿技术的研发，研发成果可以有偿转让方式或以技术入股方式提供给从事石油装备制造的企业，为石油装备制造业科技创新提供支持。