新形势下和谐油地关系的构建

熊 莉

（胜利石油管理局 油地工作处，山东 东营257001）

一、油地关系的现状

随着改革开放的深入，“政企合一”体制逐步解体，市场经济确立并得到长足发展，人们的思想也发生了翻天覆地地变化。油地关系是伴随着油田的勘探开发建设而产生的一种社会现象。东营市是典型的“能源型城市”，对油田的依赖程度比较高，特殊的市情决定了油地关系在胜利油田和东营市的重要地位，主要体现在以下五个方面：

1.地域不同，处理难度不同。近年来，油田某些采油厂驻地附近的乡镇或村庄，纷纷成立各种专业施工队伍（如胜采油区内的“承包”）到油田市场强拉强揽工程项目，漫天要价，阻扰油田工程建设，甚至出现了个别带有黑社会性质的团伙，利用恐吓、暴力等手段，控制部分市场，从中收取管理费，严重扰乱了油田的施工市场。而一些地方政府为了维护当地经济利益，对这些施工队伍的行为持默认甚至支持的态度，加剧了油地矛盾和油地关系协调的难度。总之，经济发达、地方财政充裕等地区的油地关系相对好处理，产业结构单一、经济欠发达等地区的关系不好处理；老油区的关系比较好处理，新开发区域的关系不好处理；采油厂各级领导及地方政府领导对油地工作重视程度高、沟通顺畅的地区好处理，反之不好处理。

2.同一地域油地关系反复多变。胜利油田和其他兄弟油田一样，是“没有院墙的工厂”，每年需占用农、林、牧、渔、滩涂、海域及自然保护区等多种地形地貌土地10万余亩。胜利油田工作、生活区域和机构设置分散，城乡兼有、油地交叉，与周围城镇、乡村有着错综复杂的联系。“地上农田、地下油田，村在井边、井在村中”，是油田与地方你中有我、我中有你、唇齿相依的真实写照。贯穿于油田整个生产过程的油地关系，时常需要从市政府、县区政府、乡镇政府、行政村、农户个人逐级协调，一个环节出问题，就会前功尽弃。在油地关系的末端（村级），常常因为外部环境、个人认知水平和利益分配等因素，导致油地关系时而通畅，时而堵塞，反复多变，从而影响油田生产运行进度。

3.油地工作涉及的国家政策法律法规及政府管理部门多。随着市场经济的进一步深入及各项法律法规的逐步颁布实施，油田在生产建设施工过程中，涉及到的相关法律法规和与之对应的行政管理和执法部门也愈来愈多，为油地工农关系协调工作增加了难度。由于地方政府很多事关油田的政务分散在各个部门，这些部门分工精细、条块分割、多头管理，办理起来比较繁琐。各部门都有自己的规定和标准，有一个环节不顺畅，整个项目就要受阻，导致工作无法继续。

4.油区治安环境好坏，严重影响油地关系。近年来，国家加大了对“三小一点”（小炼油、小化工、小轧钢、废旧物资收购点）的打击和治理整顿，盗油现象虽得到了一定的控制，但是随着原油价格的上涨，受经济利益地驱动，不法分子盗窃原油的步伐并没有停止，而且手段越来越高明。村民干扰施工、扣押车辆、挖沟断路等违法行为时有发生，甚至出现了破坏油井设施、盗挖输油管线、大量盗窃原油等一批影响重大的案件，使油区治安环境进一步恶化。

5.地方建设与油田生产的冲突。随着中央加快城镇化建设和社会主义新农村建设的步伐，地方城镇建设及村镇道路建设的步伐明显提速。地方城镇化建设（如道路修建、扩建等）不可避免地要涉及油田临近城区的井站、管网、油水井等设施的迁移。个别地方政府部门定下方案就要求油田执行，甚至不通气就进行施工作业，迫使油田改变原定施工井位或迁移井站、改建管网，打乱了油田原油生产布局，影响了原油开发生产的顺利进行，造成比较大的经济损失。

二、影响油地关系和谐的因素

新形势下的油地关系，不再是单纯的企业与地方政府的关系，已上升为央企与地方政府、工业与农业、城市与乡村、环境保护与持续发展的关系。

1.体制因素——中央政府与地方政府的利益分配不平衡。企业与地方政府之间的矛盾从表面上看是油田与地方之间的利益矛盾，从深层次上看，国家对企业和地方政府在资源权益分配上的不平衡是造成企业与地方政府之间矛盾的根本原因。在我国，国家既是资源所有者，又是企业投资人，不仅享有所有者财产权益，而且享有投资者的资本收益。这种产权安排决定了我国石油收益分配是以整个国家利益最大化为目标的，地方政府在石油收益分配中所占比例较小，地方政府为了完成财税指标和经济利益，一方面用共建合作、求援等方式取得油田支持，另一方面默许纵容“三小一点”的发展和部分不法分子的违法行为。正是这种分配的不平衡性导致地方与国有企业争夺资源，地方政府以行政权力侵占石油企业的权益。

2.历史因素——资源型城市对石油资源具有的依赖性。东营市是依靠油田开发建设而成立、发展、壮大起来的，东营市本埠产业结构比较单一，财政收入渠道狭窄。多年来，油区内的各级政府和村民存在“靠山吃山，靠油吃油”的思想，产业结构调整缓慢，地方经济发展滞后，“吃拿卡要”等成为部分地区的一种习惯。一些村民甚至认为，油田是在自己的地界，拿一点、用一点理所应当，促使某些人明目张胆地盗窃、破坏油田的生产物资，谋取私利，给油田正常的生产造成了极大的影响和破坏。

3.法制因素——尚未形成系统的石油能源法律体系。目前，我国还没有完整的、专门的能源法律体系，对于石油等能源的规定，散见于《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《能源标识管理办法》、《石油天然气管道保护法》等条例规章及其他政策性文件中，效力层次低，影响力弱，对危害石油企业生产经营的违法行为惩治不力，违法成本低。

4.补偿机制因素——农户的诉求难以满足。长期以来，采油厂在征用土地补偿、污染赔偿等方面，都是通过油地工作部门负责与当地政府油区办等相关部门协商处理。土地征用补偿费、安置补助费、青苗补偿费等通常由乡政府或村委会转手补偿给当事人，层层截流后，农户得不到理想的经济补偿。为此，部分农户采取极端手段对油田施工队伍或生产设施发泄情绪，致使油地关系紧张。

5.油田内部自身因素。在油田的开发建设过程中，难免会对周边农田、林地、水域、空气质量等产生不同程度的影响，尽管这些影响按照国家标准属于可控范围，仍然成为部分农户索要高额补偿费的借口。另外，企业还需要不断完善自身的工作机制，从业人员的素质还需要不断提高，整个油地工作需要根据宏观形势的变化不断创新思维，探索和谐共建的新思路、新办法、新措施。

三、构建和谐油地关系的途径

多年来，油田与地方政府在合作共建中保持了相对稳定和谐的关系，但部分区域还存在一些不和谐因素，个别地区油地关系仍是油田开发建设的“拦路虎”，不同程度地影响和制约着油田的勘探开发。

1.增强整体意识，共促和谐发展。“同在蓝天下，共饮黄河水”，油地双方都是东营的主人，共同生活在黄河口这一片美丽富饶的土地上，谋求共同进步、共同发展是双方共同的心愿。建设和谐的油地关系，不仅需要油田的努力，更需要地方政府的大力支持与积极配合。油地双方要立足于“油地结合、互惠双赢、共同发展”的原则，积极开展油地共建，利用特殊的地缘和依存关系，淡化“所有”思想，强化“所在”意识。截止2010年底，双方共完成油地共建项目30余项，其中共建水保生态林4处，共建油区道路53条217km，既促进了地方经济的发展，又为油田节省了大量的征地和工程费用，实现了经济效益和社会效益的双提高。只要油地双方遇事换位思考，加强沟通协调，把油地关系中的突出矛盾当作自己的事情去处理解决，就能营造出油地双方“同进退、共发展”的良好局面。

2.健全法律，依靠法治保和谐。呼吁立法机构加快《能源法》的立法步伐，提高法律效力层次，确保油田企业生产经营、对外协调、油区治理、打击涉油犯罪等工作有法可依。加强地方法规的配套建设，明确油地双方在处理具体事项上的法律主体地位。在执法过程中各司其职，地方政府及相关部门要依法办事、热情服务，严厉打击各种违法行为，为油田企业创造良好的发展环境。通过法制建设，规范双方权利义务，实现油地关系从“人治”到“法治”的转变，最大限度地调动双方的积极性，确保发展的速度和质量。

3.增强沟通机制，搭建互动平台。多年的实践证明，油田与地方政府及农户的关系具有接触时间长、工作头绪多的特点。因此，油田应与地方政府建立多层次的沟通机制，坚持高层会晤、油地部门联席会议以及基层工作座谈会等制度。油地双方建立健全联防联治机制，对重点油气井、油气联合站、油气罐区、油库等重要基础设施，实行承包责任制；大力开展工农共建、文明油区创建活动，密切油地关系，创建模范油区；在重要设施建设、整体规划部署上公开公平地进行协商，本着互惠互利的原则，制定相应的发展策略，从而达到增进相互了解和信任，实现企地关系的良性互动。

4.内外兼修，练好内功建和谐。为了确保生产，油田在坚持“自防为主”的基础上，应主动争取地方政法部门的支持，通过联席会议、油区重大案件通报、社会治安检查等一系列综合治理制度，深入开展油区工农共建工作，通过抓教育、抓防范、抓打击等有效措施，保障油区稳定。在处理油地关系具体问题上，一方面油田企业立足自我，严厉打击各种违法行为，维护自身利益；另一方面，不断提高从业人员的素质，把握处事原则，讲究协调艺术，即符合国家政策的积极办，合情合理的协商办，无理要求的拒绝办，不断增强油地工作的效率和效果。总之，只要我们以科学发展观为指导，坚持统筹的方略、灵活的方式，创新地开展工作，就能破解瓶颈，开创一个“双赢”的局面，构建和谐共赢的油地关系。