论产业引导资金的绩效管理

李 芃

（长沙市审计局，湖南长沙410013）

产业引导资金，是政府根据相关产业发展规划和产业政策，为了加快推动产业结构的调整升级，培育壮大优势企业和支柱产业，更好地促进企业发展，提高产业发展水平，通过财政预算安排设立的专门用于资助、补贴受产业政策支持的企业或项目的专项资金。产业引导资金能够通过很小比例的投资补助，吸引大量的社会资本对特定方向的产业投入，从而加快这些产业的发展步伐。特别是对于那些处在市场化产业化起步期、发展前景广阔、增长潜力大的一些战略性新型产业和优秀企业、优质项目的发展带动作用明显。由于引导资金主要来自财政资金的预算安排，决定了它具有两个基本特点：一是资金性质上的公共性，二是资金数量上的有限性，从而决定了引导资金不是一般意义上的“输血”资金，而是用于“造血”的资金。本文从产业引导资金的本质和作用出发，就加强产业引导资金绩效管理的必要性、当前产业引导资金在绩效方面存在的突出问题等展开分析，并就加强引导资金的管理，提高资金使用效益，提出相关建议。

一、加强对产业引导资金绩效管理的必要性

绩效一词在语义上解释为“成绩和功效”，“绩效”的界定包括三个方面：经济、效率和效果，借鉴英国财政部对“3E”的定义：“经济指输入成本的降低程度；效率指一种活动或一个组织的产出及其投入之间的关系；效果指产出对最终目标所做贡献的大小”。绩效管理是指一个部门或单位在积极履行责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得产出最大化的过程。产业引导资金的基本特点，使得其作用能否真正有效发挥备受政府和社会各界关注，从而对加强产业引导资金绩效管理提出了十分迫切的要求。

1.加强产业引导资金绩效管理是加强财政管理的重要内容。产业引导资金是政府财政预算安排的一类专项资金。随着财政管理规范化水平的不断提高及财政资金管理内涵的不断延伸，行政首长、政府决策部门、经济监督部门及社会公众在关注财政资金使用合法性、合规性的基础上，日益关注财政资金绩效水平的高低。政府为扶持产业发展而安排的各类专项资金既是纳税人共同创造的财富，又是社会公共稀缺资源，为提高财政管理的需要，应当评价此类专项资金是否存在损失浪费，资金分配是否合理，是否在促进产业发展方面发挥了应有的作用。这就需要对这些资金加强绩效评价和管理，以更好地加强资金管理，提高资金的使用效率。

2.加强产业引导资金绩效管理是落实产业调控的重要手段。产业调控是国家宏观调控的重要部分，产业引导资金是产业调控的一种重要手段，在未来一段时期内，从战略和全局考虑重点发展哪些产业、扶植哪些企业，应该从产业扶持资金的政策投向上得到充分体现。然而资金使用是否得当，投入效果如何，是否通过资金的投放释放出了资金应有的“杠杆”作用，是否从总体上推进了该类产业向前发展，国家产业调控政策是否得到落实等一系列问题都必须通过客观评价并做出及时调整。而这就需要加强对产业引导资金的绩效管理，及时进行资金使用效益的绩效评价，为政府决策提供参考。

3.加强产业引导资金绩效管理是遏制公权腐败的有效途径。产业引导资金是政府财政预算的一部分，通常由财政及政府其他相关职能部门共同管理，资金分配由部门共同决策，在现行管理体制下，还存在领导直接决策、直接切块等分配模式，毋庸置疑，资金分配权是一项极大的公共权力。如果对资金的使用特别是对扶植的企业和项目的评价，不从绩效的角度在事前充分预测其可能产生的效益，并在事后及时追踪评价，而只停留于分配行为在流程和形式上的合规、合法，就很难保证决策者们在资源配置过程中慎用权力、用好权力，也很难避免“人脉资源第一，实力潜力第二”等不正当现象的发生。

4.加强产业引导资金绩效管理是提升被扶持对象管理水平的外在动力。被扶持的企业或项目业主，受产业专项引导资金绩效管理机制的激励与制约，为尽可能实现绩效目标，必然加大成本投入分析和风险防控力度，改善流程控制，有效避免“政府的钱不要白不要，乱花不心疼”等错误观念的出现，不仅有助于提高政府投入部分的绩效，也有利于企业自身管理水平的提高。

二、产业引导资金绩效管理存在的主要问题

随着我国经济结构转型升级的步伐加快，产业引导资金越来越受到各级政府的高度重视和广泛使用，同时，加强产业引导资金管理透明化的呼声也越来越高。笔者从参与对产业引导资金审计中发现，尽管近年来国家和地方政府针对产业引导资金管理相继出台了一系列的制度和办法，引导资金的绩效管理上仍然存在不少亟待解决的问题。

1.资金投向不够合理。产业引导资金的投向，代表着政府引导产业发展的方向，同时也影响社会资本投入的取向。资金投向不合理，直接导致一部分产业引导资金被挤占或挪用，部分产业引导资金虽被用于与产业引导相关的工作，但未直接惠及企业，进而影响到对社会资金的引导和拉动。目前，在实际工作中超范围使用产业引导资金的形式主要表现为：一是预算编制欠规范，预算编制部门超范围安排产业引导资金；二是预算执行欠严格，预算执行部门将产业引导资金调剂用于其他公共项目开支；三是产业引导资金用于政府投资项目的现象比较普遍，部分产业引导资金在预算总量增加的同时，用于政府投资项目的比重亦显著增加，越来越多的产业引导资金弥补了财政投资的不足，而非惠及企业；四是部分产业引导资金的行政管理成本和基础工作费用居高不下，导致产业引导资金被挤占。

2.制度设计不够科学。产业引导资金通常实行项目制，其申报、拨付均与具体项目挂钩，评审是决定资金投向的关键环节。目前评审制度存在的问题主要表现在：一是评审标准宽泛不细化。部分产业引导资金并未明确评价企业（项目）是否优、强的具体标准，并未根据不同行业建立与其核心竞争力相匹配的评价标准，无法做到用“一把尺子”衡量同类型、同行业的申报项目。有的管理部门在实地考察时以考察路线集中为原则，采取按区域分组而非按行业分组的方法，不利于同类型、同行业项目间的横向比较。二是评审过程无记录。部分产业引导资金尽管履行了公开申报、部门审核等程序，但因制度未作明确要求，考察人员无须出具考察报告，评审会议未形成书面记录，被拒项目的名称、申报资料、被拒原因等均未予以留存，导致事后无法对评审过程的透明性及评审结果的公平性做出全面评价。三是专家评审实际介入较晚。部分产业专项引导资金的实地考察不邀请专家参加，待相关部门对项目做出结论、形成合议后才提交专家评审。有的管理部门未建立评审专家库，参评专家由相关部门指定。科学健全的评审制度是保障评审结果公平的基础，但目前部分产业引导资金的评审制度尚不健全，评审管理比较粗放，制度“先天不足”是制约产业引导资金绩效发挥的重要原因。

3.项目审批不够规范。一是资助形式单一，部分产业引导资金主要以直接补助的形式拨付，其优点是手续简单、一目了然，但其缺陷也十分明显：被资助的项目业主可以无偿使用该笔资金，且无需归还，意味着即使资金绩效低下也无需支付任何成本。二是资金投入分散，受管理部门专业评价力量的不足及普惠思想的影响，有的产业引导资金出现了小额分散投入的现象。低至数万乃至数千的资助金额相比于庞大不菲的项目投资而言，是名副其实的“味精”，其作用已远远背离了产业引导资金“四两拨千斤”的初衷，对被扶持对象而言是鼓励多于引导，精神安慰胜过实际支持。三是对项目申报内容真实性审查不严。部分项目申报内容不实，申报者对项目规模、预期效益、业主实力或利税贡献等某些关键指标、数据予以夸大、美化，博取审查人员对其企业或项目的认同，从而获得财政补助，其中不乏申报者虚编项目内容骗取补助挪作他用的情况。

4.实施效果不够理想。一是部分项目实施单位未按申报内容实施项目，资金使用绩效不佳。二是部分项目可行性不足，暂不具备启动条件已获补助，如项目因资金来源未落妥、投资主体未明确、立项手续不完善等原因暂未启动，导致补助资金闲置未用。三是项目跟踪不到位，执行验收制度走过场。部分产业引导资金的绩效管理手段尽管包括项目跟踪、绩效评价等，但绩效评价力量不足，手段有限，形式单一，抽查面窄，难于达到绩效管理的效果和目的。有的管理部门事前指定必检项目，而对其他项目则以提供资料、电话审查为手段进行检查，被检对象为迎检精心准备，跟踪结果报喜不报忧；有的管理部门检查时间安排过短，跟踪过程潦草匆忙；有的管理部门不出具检查记录或项目评价意见，监督未达到实际效果。

三、加强产业引导资金绩效管理的对策建议

产业引导资金的建立和使用，不仅为产业项目提供了部分资金支持，促进项目建设的快速推进，而且提振了企业信心，增强了市场竞争力，对相关产业的发展起到了引领和拉动作用。如何在新形势下进一步发挥好引导资金的作用，是当前作为产业引导资金的分配者、管理者的政府相关部门，必须深入思考的问题。笔者认为，应从以下几个方面着手加强产业引导资金的绩效管理。

1.充分发挥引导资金专属功能，进一步加大对企业、产业的支持力度。一是对产业引导资金投入政府建设项目应持谨慎态度。经营性产业的显著标志应为企业化管理和市场化运作，以盈利为首要目的，根据市场需求设计产品，通过市场规律的调节实现资源配置等。当前各级政府正积极按产业思路进行投资、建设，但这些项目的实施主体及运作方式在当前很难说实现了企业化管理或市场化运作，盈利也非上述项目的首位目标。因此，企业(企业化管理的事业单位)才是各类产业的排头兵和主力军，理应成为产业引导资金投放的首选对象。二是要科学设立引导资金的结构，将引导资金分为操作资金和资助资金，最大限度控制操作资金的份额，提高实际资助资金的份额；严格控制管理部门相关经费开支，促使更多的产业引导资金直接用于企业和产业。

2.不断健全资金分配的制度机制，进一步提高引导资金的使用效率。相关部门应适时修订产业引导资金管理制度，完善产业项目评审机制。一是科学设置项目评估标准和指标，严格审核项目申报资料，细化评审标准，规范评审程序，严把项目评审关。二是构建科学的操作实施机制，建立政府主管部门、专家委员会和行业协会之间的互动机制和制衡机制，资助实施机构和绩效评估机构分立，建立资助公示制度和绩效评估制度。三是建立引导资金项目库，实施“先入库、后资助”的制度，以提高专项资金资助的系统性和效率，保证引导资金总体目的的实现，防止资助的随意性和盲目性。

3.充分发挥引导资金的导向效应，进一步增强服务产业发展的能力。引导资金不仅要资助具体的项目，更要着眼于整个产业的发展和核心竞争力的提升，通过引导资金的实际运行和资助过程，对事关产业发展大局的核心层或战略性领域项目的资助，为获得资助的项目带来较高的声誉和投资信心，发挥引导资金的“引导”效应，为这些项目未来发展创造良好的条件。引导资金资助方式的具体选择应视项目的具体情况而定：除一次性资助外，还可充分借鉴他地成功经验，考虑引入陪同投入、配套投入、奖励等，建议加大对贷款贴息的额度，建立与金融机构合作机制，相关部门把扶持的贴息金额直接拨付到借款银行账户，使贷款贴息资金直接用于项目单位支付规定项目贷款的银行利息，保证专款专用。

4.认真做好资金使用的跟踪评价，进一步提升引导资金的绩效水平。一是财政监督检查与资金管理部门的日常跟踪问效相结合。二是从制度层面建立多重问责规定，进一步明确相关部门在产业引导资金使用中的“责、权、利”。对造成专项资金损失、浪费或绩效低下的要追究相关单位和个人的责任。三是进一步严格项目管理程序，健全绩效评价体系。管理部门应严格规范管理制度和程序，对关键管理环节按照职权设定标准流程和格式，避免出现管理漏洞，严格执行验收制度，确保项目管理、验收等措施的落实。同时进一步健全产业引导资金的绩效评价指标体系，认真做好绩效考评。

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