党的基层组织功能转变对机关党组织的影响

郭风旗

（中共中央党校 党建部，北京100091）

政党作为一种组织形式，在现代民主政治中发挥着重要作用，其功能是决定性的，政党的功能只有通过基层党组织的功能来实现。机关党组织是党的基层组织的重要组成部分，党的基层组织功能的变化对机关党组织产生深刻影响。

一、不同时期党章对党的基层组织功能的规定

党章是党内根本大法，对基层党组织功能的规定具有权威性。党的一大党章规定了设置基层党组织的条件，但没有对党的基层组织功能进行规定。二大党章第四条规定：各组组织，为本党组织系统，训练党员及党员活动之基本单位，凡党员皆必须加入［1］50。五大党章专门列出“党的支部”一章明确党的基层组织的任务：支部是党与群众直接发生关系的组织，支部的任务是积极在各该工厂等之内活动，领导该处群众之日常斗争，扩大党的影响；实行党的口号与决议于群众中；吸收新的党员；服从地方党部从事组织与宣传的工作；积极参加地方政治经济的斗争；尽可能讨论党的重要问题［1］75－76。六大党章根据形势任务的发展，对党的基层组织功能作了新的规定：支部为使与工农联系起来的组织，支部的任务是用有计划的共产主义的鼓动和宣传，在无党的工农群众中实行党的口号与决议，使工农站到党的方面来；以党的组织的力量积极参加工农的一切的政治经济的斗争，以革命的阶级斗争观点讨论他们的要求，组织群众的革命行动，为取得工农的一切革命行动的领导而斗争，努力工作以吸取工农参加中国的与国际的无产阶级一般的革命斗争；征收和教育新党员，散布党的出版品，在党员及无党工农中进行文化的和政治教育的工作［1］86。

七大是中国共产党发展重要转折点。七大党章更加注重党的基层组织对人民群众利益的反映，规定：支部必须使人民群众与党密切结合起来。支部的任务是在人民群众中进行宣传和组织工作，以实现党的主张和上级组织的各种决议；经常注意并向上级机关反映人民群众的情绪和要求，关心人民群众之政治的、经济的、文化的生活，并组织人民群众来解决他们自己的各种问题；吸收新党员，征收党费，审查与鉴定党员，对党员执行党的纪律；教育党员，组织党员的学习［1］10。党的八大是党在新中国成立以后召开的第一次全国代表大会，八大党章对基层组织的功能作了更为细致规定：党的基层组织的一般任务是在群众进行宣传和组织工作，实现党的主张和上级组织的各种决议；经常注意并且向上级组织反映群众的情绪和要求，关心和尽力改善群众的物质和文化的生活；接收党员，征收党费，审查和鉴定党员，对党员执行党的纪律；组织党员学习马克思列宁主义，学习党的经验和政策，提高党员的思想水平和政治水平；领导群众积极参加国家的政治生活；领导群众完成生产计划和工作计划；开展批评和自我批评，揭露和消除工作中的缺点和错误；同阶级敌人的破坏活动进行斗争。八大党章还特别规定：在企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。同时，由于机关工作的特殊条件，机关中的党的基层组织，不能领导和监督机关的工作，只对机关中的每一个党员的思想政治情况进行监督，加强工作纪律［1］234－235。

九大、十大和十一大党章是在特殊的历史时期制定的，对党的基层组织功能方面的规定，增加了加强阶级斗争的相关内容。这些规定，虽然都是特定时期政党功能在党的基层组织功能上的反映，但并不符合政党发展的客观规律和中国的政治发展趋势。党的十二大党章抛弃了九大、十大、十一大党章中阶级斗争的内容，在八大党章的基础上，更加突出党全心全意为人民服务的宗旨，更加强调了党和人民群众的血肉联系，首次明确提出党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒。它的基本任务是宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务；组织党员认真学习；对党员进行教育和管理；密切联系群众，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众和专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质文化生活，做好群众的思想政治工作；充分发挥党员和群众的积极性创造性；吸收党员，收缴党费，审查和鉴定党员，维护和执行党的纪律；教育和监督党员干部和其他任何工作人员严格遵守国法政纪；坚决同反革命分子和其他破坏分子的犯罪活动作斗争。另外，十二大党章对企业事业单位和各级党政机关中的党的基层组织功能进行了专门规定：企业事业单位中党的基层委员会，和不设基层委员会的总支部委员会或支部委员会，领导本单位的工作。这些基层党组织应对重大原则问题进行讨论和作出决定，同时保证行政负责人充分行使自己的职权，不要包办代替他们的工作。基层委员会领导下的总支部委员会和支部委员会，除特殊情况外，只对本单位生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用；各级党政机关中党的基层组织，不领导本单位的业务工作，对每个党员在执行党的路线、方针、政策，遵纪守法，联系群众以及思想、作风、道德品质等方面的情况进行监督，协助行政领导改进工作［1］327－329。

党的十三大、十四大、十五大、十六大、十七大党章基本延续了十二大党章对党的基层组织的功能的规定。十四大党章增加了学习建设有中国特色社会主义理论，提高党员素质、增强党性，做好经常性发展党员工作等内容。十六大党章增加了非公有制经济组织中党的基层组织作用的规定，要求非公有制经济组织中党的基层组织贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导工会、共青团等群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方合法权益，促进企业健康发展等。十七大党章则第一次将服务党员作为党的基层组织功能进行了明确规定，并增加了学习科学发展观、加强和改进流动党员管理等内容。

二、基层党组织功能转变的几个阶段

综合分析党章对党的基层组织的功能的规定，基层党组织功能转变大致经历了三个阶段，一是革命战争时期，二是中国共产党执政初期的计划经济时期，三是改革开放新时期。

第一阶段，革命战争时期。由于国民党的专治，中国共产党处于不合法的地位，不可能利用当时的国家权力来体现自己的功能，只能通过自己的路线、方针、政策赢得人民群众的认可，并通过为人民群众谋取利益的方式，形成巨大的向心力和凝聚力。在这样的背景下，党的基层组织主要发挥四个方面的作用：一是政治引导，基层党组织贯彻落实党的路线方针政策，与党中央保持高度一致，并通过自己的工作，不断提高党员和人民群众执行党的路线方针政策的自觉性。中央明确要求，党的路线、方针、政策最终要通过基层党组织和党员在群众中的工作贯彻落实，所有基层党组织和党员都要带头执行党的路线、方针、政策和国家的法律。二是宣传教育，密切联系群众，做好群众的宣传教育工作。陈云在《党的支部》中明确提出，“支部及其每个党员应该密切地与周围的群众联系着，了解群众的情绪，倾听群众的呼声，依据群众当时的觉悟程度，有计划地在群众中解释党的政策和口号，散布党的报纸，宣传共产主义，使群众走到党的方面来”［2］82。三是模范作用，基层党组织要发挥党员的先锋模范作用，团结党内外的干部群众，保证党的政策、主张落到实处。四是自身建设，加强对党员的学习教育，监督党员履行义务，开展党内批评与自我批评，表扬先进，严格纪律，做好培养和发展党员工作，同时加强党员的思想政治建设和作风建设。实质上，在这一阶段，党的基层组织主要功能表现为政治领导，功能的主要属性是政治管理，功能的实现途径则主要是政治引导。

第二阶段，中国共产党执政初期的计划经济时期。这一时期，中国共产党成为全国范围执政的政党。执政党与非执政党最大的区别，在于执政党掌握国家权力，并实际控制着执政资源，换句话说，党组织在政权系统中起着决定性的作用。党可以通过权力来实现自己的政策意图，可以通过权力来调动一切可以利用的社会资源来最大限度地实现执政目标。党的领导核心作用，往往在权力的运作中得到实现。同革命战争时期相比，党的基层组织功能发生了显著变化。首先，党的基层组织功能从政治领导向“全面领导”转变。这里的“全面领导”，不仅是范围由小到大的转变，更多地还说明，党的领导已经不仅局限于党内事务和军事斗争事务的影响，而且已经扩大到国家的方方面面。其次，党的基层组织功能的属性从政治管理向“超政治管理”转变。实质上是从政治管理的单一取向转变为政治、经济、社会管理的三维度。比如，1961年《工业七十条》中明确规定，企业党委对于生产行政工作负有领导责任。再次，党的基层组织功能的实现途径，从主要依靠思想政治工作等政治号召或政治引导手段向通过行政权力等方式的强制服从或利益驱使方式转变。党组织在社会中居于主导地位，无论是个体的职业发展和生活保障等任何方面，都是依靠组织决定的，这也是学界常说的“单位人”的集中表现。政治号召或政治引导的手段已经让位于强制性的服从或利益驱使。在党政一体的背景下，任何对抗性的行为都是与国家公权力对立的。

第三阶段，改革开放新时期。文化大革命的十年动乱，迫使中国共产党重新反思党的领导方式和执政方式。党的十一届三中全会以后，中国由计划经济向社会主义市场经济过渡，社会主义市场经济体系逐步确立，执政党可以利用的权力本身发生了变化，党的领导方式和执政方式作了调整，党的基层组织功能也重新发生了变化，功能定位、功能属性以及功能实现途径都在一定程度上出现了回归的趋势。首先，党的基层组织功能从“全面领导”逐步回归到“政治领导”；其次，党的基层组织功能属性从“超政治管理”部分回归到“政治管理”；再次，党的基层组织功能实现途径由偏重强制服从或利益驱使回归政治号召或政治引导。需要说明的是，这种回归在程度上并不是完全的，只是部分的回归。比如，党的八大党章规定，在企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位的行政机构和群众组织积极地实现上级党组织和上级国家机关的决议，不断地改进本单位的工作。而党的十二大党章在规定企事业单位基层党组织领导本单位的工作和对重大原则问题进行讨论和作出决定的同时，规定保证行政负责人充分行使自己的职权，不要包办代替行政负责人的工作。尽管党的十二大党章充分强调了行政负责人对企事业单位发展的重要作用，基层委员会领导下的总支部委员会和支部委员会，除特殊情况外，只对本单位生产任务和业务工作的正确完成起保证监督作用，但在党组织对企事业单位起“领导作用”方面没有变化。

党的基层组织功能在不同历史时期的转变，是党的历史方位和历史使命在不同历史背景下的具体体现。尽管从政党的一般性而言，政党组织的基本功能是一致的，但在具体的中国政治环境下，中国共产党的政党功能是表现出不同形式的，在革命战争时期，党的主要功能是革命号召与革命斗争，中国共产党与国家政权没有交集，而到了执政后的计划经济时期，中国共产党作为政党组织与国家的关系发生了结构异化，产生了党政合一、高度集中的领导体制，中国共产党这时候的功能已经不仅局限于政党的功能，更多的是融合国家政权的功能，对政治经济社会进行全方位的管理。这种模式是难以持续的，“文化大革命”十年动乱彻底否定了这种模式存在的合理性。同时，也开启了中国共产党成为执政党后重新回归政党的征程［3］161－165。

三、基层党组织功能转变对机关党组织功能的影响

基层党组织功能的转变过程，实质上是我们党由革命党向执政党转变的探索过程。这个过程始终处于动态，并充满复杂性和曲折性。正如有学者认为的那样，“新的历史条件下我们党正在进行的执政党建设探索，无论在规模上，在任务的艰巨性上，还是在意义上，都不亚于革命斗争时期的党的建设，是一项名副其实的‘新的伟大工程’”［4］29。中国共产党由革命党向执政党的转变，对机关党组织功能上也产生了新的挑战。这种挑战，根源在于作为执政党，党的领导方式和执政方式发生变化的基础上，党的基层组织的功能定位也在发生变化。

1.机关党组织对机关事务的管理功能更加弱化。基层党组织功能的转变，直观地表现为党章对于基层党组织基本任务的具体规定。党的十七大党章，除了维持街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织领导本地区的工作的领导职能之外，在国有企业和集体企业、非公有制经济组织、事业单位和党政机关中党的基层组织的职能规定上都更加倾向于发挥政治作用。比如，国有企业和集体企业中党的基层组织，只发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作，发挥作用的方式主要是参与企业重大问题的决策，领导思想政治工作、精神文明建设和工会、共青团等群众组织等。在实际工作中，这种政治核心的作用往往缺少配套的制度措施而成为一种摆设，党组织能不能发挥作用，以及在哪些工作上发挥作用，最后取决于企业负责人的态度，而不是党组织本身的政治优势或组织优势。按照规定，各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成任务，改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。实质上，机关党组织的协助职能也在进一步弱化。主要原因有三点：一是在机关中，部委（党组）领导本单位的业务工作和行政工作，机关党组织在本单位的重大问题上没有参与决策的权力；二是当前机关党组织的设置往往与行政组织高度同一化，机关党总支、党支部一般都与具体工作部门重合，行政部门的负责人兼任党组织的负责人，机关党组织的协助职能已经被变相弱化或取代；三是机关基层党组织除了党内表彰激励等方式外，不掌握任何的行政资源，影响不了党员干部的职务任免或提升，也削弱了机关基层党组织的权威。现实的情况是，机关基层党组织开展活动，一看部委（党组）是否重视，二看部门负责人是否支持，三看党员是否自觉，就机关基层党组织而言，没有任何的有效措施能够促进自身建设。

2.机关党组织需要更加突出连接上级党组织和党员的桥梁纽带功能。顺应基层党组织功能的转变，机关基层党组织应该进一步回归政党基层组织的基本属性，发挥好连接上级组织与党员的作用。我们党历来高度重视基层组织建设，一直将党的基层组织描述为党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。之所以认为是“战斗堡垒”，一方面，是因为基层党组织能够坚决贯彻党中央和上级党组织作出的决议、决定，另一方面，是因为基层党组织能够有效地团结本组织内的党员，为实现党中央或上级党组织的各类决议、决定努力工作。发挥好上联下通的功能，这也正是基层党组织作为政党的组织机制的要义所在。革命战争时期，我们党需要通过基层党组织将党的号召宣传到党员中去，并带领党员进行奋斗。社会主义建设时期，我们党也同样需要各级基层党组织将党的路线、方针、政策贯彻下去，并通过组织活动将党员的思想和行动统一到中央的决策部署上来。机关基层党组织发挥好这一方面的功能尤其重要。新修订的《条例》明确规定，机关基层党组织要宣传和执行党的路线方针政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，支持和协助本单位负责人完成工作任务。

3.机关党组织要把服务党员作为核心功能取向。党组织能对党员进行领导，从个人看，是党员认同党的政治纲领，响应党的政治号召的自觉行为，从党组织看，则在于党组织能够反映党员的利益诉求，满足党员合理的个体需要。毛泽东同志在第二次国内革命战争时期曾说过，老百姓为什么愿意跟着共产党，一是因为共产党能够打胜仗，二是因为共产党能给他们利益，“要得到群众的拥护吗？要群众拿出他们的全力放到战线上去吗？那末，就得和群众一起，就得去发动群众的积极性，就得关心群众的痛痒，就得真心实意地为群众谋利益，解决群众的生产和生活的问题，盐的问题，米的问题，房子的问题，衣的问题，生小孩的问题，解决群众的一切问题”［5］138－139。长期以来，我们党始终强调机关党组织对党员进行教育、管理和监督，要求党员认真落实党员义务，自觉服从党组织的安排。在新的历史条件下，机关基层党组织要真正凝聚机关党员干部，除了党员的自觉意识外，必须更加注重服务党员。只有更加关注党员的自身发展，关注党员的个人需求，机关基层党组织才能真正做到组织党员、团结党员和凝聚党员，也只有这样，机关基层党组织才能具有坚强的战斗力和生命力［6］。新修订的《条例》专门规定，机关基层党组织要做好党员服务工作，建立健全党内激励、关怀、帮扶机制，关心党员的思想、学习、工作和生活，了解党员需求，及时反映涉及党员切身利益的重要情况。

［1］中国共产党历次党章汇编编委会.中国共产党历次党章汇编［M］.北京：中国方正出版社，2006.

［2］陈云.党的支部［M］.北京：中央文献出版社，1990.

［3］王智.当代中国政治结构变迁［M］.北京：中国社会科学出版社，2010.

［4］王长江.提高党的建设科学化水平［M］.北京：中央党校出版社，2010.

［5］毛泽东选集：第1卷［M］.北京：人民出版社，1991.

［6］高新民.论党的基层组织的功能转换［J］.理论学刊，2003（7）.