我省城乡一体化进程中搞好乡村建设规划的几点思考

李旻骐

（中央财经大学中国经济与管理研究院，北京 100081）

城市建设，规划先行，已成为社会共识。但在统筹城乡经济社会发展，大力推进城乡一体化的同时，乡村建设规划还远未引起普遍重视，仍需有关部门和领导予以关注。

一、乡村建设规划存在的主要问题

从总体上看，近年来，通过推进城乡一体化和开展新农村建设活动，各级政府做了大量工作，农村面貌获得了很大改观，但广大乡村建设仍程度不同地存在一些不容忽视的问题。主要有以下几个方面：

（一）建设规划滞后

首先是多数乡村至今仍未编制过建设规划。据山西省人大常委会执法检查，全省编制了规划的乡村还不到三分之一，实际比例可能还低。其次是虽有建设规划，但滞后于农村发展的实际。诸如规划布局、发展模式、建设标准如何与统筹城乡要求相适应、与城市建设相协调等，都缺乏应有的考虑。其三是多数规划不全面。有的仅有建房规划，缺乏交通通讯、给排水系统、以及文化休闲场所等基础设施和公共服务的统筹安排。在缺少规划约束和规范的情况下，乡村建设基本上是顺着少数干部和农民的意愿走，从而形成了目前建设布局散乱，建设水平普遍低，人居环境较差，建设用地浪费比较大的局面，与城市建设存在极大反差。

（二）建设水平低

总体感受一是建设布局零星分散、杂乱无章。有的是随意向院外、村外拓展，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里；也有的是建新房不拆旧宅，新房与周围破旧老房极不协调，同时出现了不少无人居住的“空心村”。二是建设标准低下。由于缺少规划约束，同时受农民素质及财力所限，多数建筑只是根据户主的意愿和要求进行设计，施工时雇用一些非正规的、没有资格等级的施工单位，加之建设过程缺少规范的施工监督和质量检验，致使建筑风格、建筑质量等都不同程度地存在诸多问题。三是相关设施不配套。主要是农民建房只重视在建设规模上模仿城市小区，而对于直接关系生活质量的环境卫生设施很少考虑，随处都能看到住宅与畜禽圈舍混杂，厕所随意乱搭乱建，各种垃圾乱堆乱放，生活污水乱排乱流的情况，生活环境很不卫生。

（三）规划落实不力

规划的编制与落实，基层普遍存在认识不高、重视不够的问题。在不少干部群众看来，规划只是写在纸上、挂在墙上，供应付上面检查用的，没有把建设规划的编制与落实提上重要议事日程。在具体编制规划时，往往习惯于按照上级政府的要求进行，很少进行深入调查研究和征求群众意见，致使诸多规划的科学性和可行性较差，很少能得到广大农民群众的支持；对于规划的落实，由于缺乏群众的认可和支持，加之一些部门受利益动机驱使，对一些无规划施工或违反规划施工的行为没有能够做到及时处理或处理不力，直接影响到规划的落实。

（四）规划编制面临诸多困难

根据有关规定，乡村庄规划由镇、乡人民政府组织编制，报县级人民政府审批。但在实际工作中，一方面，由于财力有限，同时缺少相关配套政策支持，乡镇很难拿出足够的资金用于编制规划；另一方面，多数乡镇从事村镇建设规划的工作人员素质普遍不高，真正学过规划专业的人少之又少，不能适应规划编制的要求。人员和资金的不足，严重影响了村庄规划工作的进程。

二、搞好乡村建设规划的几点思考

如何搞好乡村规划，这是一项涉及多方面的、长期的工作任务。基于我省乡村发展实际，要着力在以下几方面加大工作力度：

（一）强化培训教育，提高干部群众对建设规划的认识

首先，要通过各种媒体以学习乡村建设先进典型等形式，强化宣传教育，使广大基层干部群众充分认识到，搞好乡村建设必须像城市建设一样，坚持规划先行。其次，科学的乡村建设规划是引导和规范乡村协调发展的前提，是提高农民生活质量的关键性因素。有了好的乡村建设规划，才能坚持以农民为本，充分考虑广大农民多方面的需求，科学配套各种基础设施，搞好乡村建设和整治，改善乡村居民的生产、生活环境。因此，进行乡村建设的首要之点是，把编制规划工作置于新农村建设的重要位置抓紧抓好。制定科学的乡村建设规划，势在必行。

（二）立足实际，切实搞好乡村建设规划

在总体布局上，要按照统筹城乡发展的要求和我省推进城镇化建设的具体部署，结合当地人口、农民生活、生产习惯和交通地理位置等因素，逐步推进乡村布局的调整，使乡村布局规划与中心城市、中心镇、建制镇等规划相衔接，提高农村与城市、城镇的关联度，从宏观上形成科学合理的城、乡（镇）、村递次布局。在具体实施上，基于省内各区域发展差异较大的实际，要因地制宜编制不同的规划标准，建设模式力求形式多样，诸如生态庄园式、农村社区式或产业发展式等。同时，要按照节约用地的要求，重视对农民建房选址和房屋庭院功能集成等方面的服务、指导，推进农村旧宅基地的充分利用与复垦。

（三）多管齐下，抓好规划编制工作的督促和落实

有关部门要加强对乡村建设规划工作指导和帮助。要通过组织农民参观学习先进典型、绘制乡村效果图、推荐美观实用新型住宅，以及优惠或免费为农民群众提供一些规划图纸等形式，为广大农民群众提供规划编制的服务。鉴于乡村相关人才缺乏的实际，为保障和促进乡村建设规划工作的进展，要培养一支高素质的村镇建设规划人员队伍。政府可以每年从土地出让金或土地调整等收益中，设立乡村规划专项资金用于对乡村规划的编制和落实，同时制定相应的考核奖励办法，以保证乡村建设规划的落实到位。在大力推进乡村建设规划编制工作的同时，还要对乡、村两级明确目标任务和时限要求，督促其按时完成规划编制评审工作，对没有建设规划或规划达不到要求的，乡村建设工程一律不准报建和开工。

（四）制定和完善地方法规，推进乡村规划管理的制度化

要根据国家《村庄和集镇规划建设管理条例》等有关法律法规，制定和完善乡村规划建设管理办法，严格规划实施及管理，加强督促检查，以确保规划的科学性、严肃性和长期性。制定乡村建设和人居环境治理的地方性指导目录，明确政府支持规划建设项目的资金与实物补贴形式、范围、标准，规范报审程序、支付方式、使用管理和监督检查等。另外，在当前乡村集体经济实力普遍不强的情况下，凡列入指导性目录的项目，各级政府除了要加大直接帮扶力度外，还应围绕拓宽建设资金的渠道，制定相应的政策措施，推进乡村建设走多渠道、多元化融资的路子，加快乡村建设的步伐。

[1]山西省贯彻执行《村镇建房用地管理条例》实施办法[EB/OL].找法网，1984-07-15.

[2]山西省城乡规划条例[EB/OL].百度百科，2009-11-26.