多源流模型决策过程分析——以广州市“禁摩”政策为例

杨帆 杨艺

（华南农业大学公共管理学院，广东 广州 510642）

在城市化进程中，摩托车的大量存在造成交通安全、环境污染和社会治安等问题，成为政府交通治理工作的重点。广州的摩托车发展经历了发展、限制和禁止三个阶段，是我国大城市“禁摩”政策的典范之一。

一、广州市摩托车发展趋势

广州市作为我国国家中心城市，是华南地区的经济、文化、科技和教育中心和交通枢纽。广州市的摩托车保有量先是随着城市的经济发展而发展，从1998年开始，随着限摩、禁摩等政策的实施，摩托车保有量不再随着经济的增长而增长，相反，逐年下降。广州市在过去的十年中，GDP保持增长态势，然而，摩托车保有量的增长率却自2000年开始下降，尤其自2004年后出现负增长。这一现象体现了广州市的限摩、禁摩政策的成效。

二、多源流决策模型的理论在广州“禁摩”行为中的应用与分析

（一）多源流决策模型简介

政策过程理论的多源流决策模型最早是由美国政治学家约翰·W·金登在1995年提出来的。该模型主要包括：问题源流、政策源流、政治源流和政策窗口。问题源流指在社会环境中，一切能够引起政府关注，能够进入政策议程的焦点事件、城市安全、环境污染等问题。政策源流指专家提出的政策方案以及政策制定的过程。政治源流主要指国民情绪的变化、民意的反常、利益集团、选举的结果、政府人事的变动等。[1]在金登提出的多源流模型中，认为问题源流、政策源流和政治源流是三个独立发展、互不影响的动力源泉，而能够使这三者汇集一起共同发挥作用的只有政策窗口的开启。政策窗口的开启是一个偶然的机会，金登将其定义为“政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法的机会,或者是他们促使其特殊问题受到关注的机会”[2]。政策窗口的开启不仅是一个偶然的机会，还是一个短暂的机会。因此，政策的倡导者应该善于把握机会，把问题源流、政策源流以及政治源流有效地结合，确保他们的倡议能够进入政策议程并形成确定的政策结果。

对于广州市“禁摩”政策的主体来讲，“禁摩”政策是地方政府支配的强制性政策，但同时包含了摩托车车主、厂家和经销商为代表的利益集团的政策考量，运用政策过程理论的多源流决策模型对“禁摩”政策进行分析，可以看出这一决策过程的特点。

（二）具体分析

1.问题源流

在广州市进行全面“禁摩”以前，摩托车的大量存在给广州市的交通安全、城市环境、社会治安等带来严重问题。这是主要的问题源流。据统计，从1995年到2005年的十年间，广州市与摩托车有关的交通事故一共发生59943宗，占全部交通事故的41.82%，摩托车已成为广州道路交通安全的“头号杀手”。由摩托车产生的噪声污染也困扰着群众正常生活，尤其在夜间，摩托车带来的噪声对居民的影响更为严重。另外，非法分子利用摩托车进行抢夺等违法犯罪案件次数增加。

2.政策源流

政策源流主要体现为政府领导对政策议题的提出。2003年5月，新任广州市长张广宁给市公安局交警支队做出明确指示，要求提出一个解决摩托车问题的有效的政策解决方案，相关部门随即着手解决。2003年7月广州市公安局交警支队拟出了《广州市市区限制摩托车行驶工作方案》。2003年9月17日广州市政府召集办公厅、法制、交通、公安、工商、环保、商业、物价、宣传等部门对方案进行了研讨，并征询了有关区街负责人的意见，会后交警支队根据与会单位的意见再次对方案的可行性进行研究，并做出相应的调整。12月29日市政府常务会议原则通过了方案。从以上政策制定流程我们可以看到，政府领导对政策议题的提出起到了关键的作用。

3.政治源流

政治源流包括三个因素：国民情绪、压力集团的争夺行动、行政或立法上的换届。摩托车带来的社会治安、交通安全与环境等问题已经日益困扰群众，群众渴望政府切实把群众利益放在首要维护的地位上，而新任政府则希望可以通过该政策来提高政府形象，从而形成了该决策的政策源流。

4.政策窗口的三次打开

多源流决策模型认为，问题源流、政策源流和政治源流这三者都是各自按照各自的动态特性而发展。只有到了某一个特殊偶然的机会，即政策窗口，三流才能合一。在广州“禁摩”政策的过程中，政策窗口的打开是问题源流、政策源流和政治源流的耦合，并至少打开过三次。

第一次是2004年“限摩”政策的全面推行，标志是2004年广州市颁布具有实质性意义的“限摩”令——《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶的通告》（穗府 [2004]11号）。交通事故的高发，在2003-2004年之间达到了最高峰。摩托车引发的交通事故引起了越来越多的生命财产损失，普通民众对此反应强烈，同时北京、上海等大城市已经实行“禁摩”政策并取得初步成效，促使广州市政府采取坚决的措施来解决摩托车交通问题，到此三个源流形成了耦合，促成了这一问题的最终解决。

政策窗口的第二次打开是2004年，主要针对“禁摩”相关问题的配套善后工作，标志是《关于限制摩托车在市区部分区域路段行驶造成失业的再就业扶持办法》的出台。问题源流主要是由于“禁摩”政策的实行，摩托车车主失去了他们赖以为生的工具，摩托车厂家和经销商的销售量也随之下降，他们的切身利益受到损害。政策源流是政府各部门认识到“禁摩”政策的外部性效应，对相关方案不断修改，同时协调各项社会资源，弥补相关利益群体的损失。政治源流体现在社会不同利益集团的利益诉求引起了政府的关注，并通过继续制定配套的惠民政策，保障“禁摩”过程中利益受损一方的合法权益，保持了政策支持者和反对者之间的利益平衡，从而维护了社会稳定。

第三次政策窗口的打开是2007年“禁摩”政策的全面实现，标志是从2007年的1月1日开始，全天候24小时禁止摩托车在市中心区行驶。这一政策的制定过程，同样也是三源流的共同作用。这一过程中，非法分子利用摩托车进行的“两抢”犯罪问题成为了问题源流的主要组成部分。从2004开始全面推行“禁摩”政策到2007年，广州市驾驶摩托车抢夺案仍居高不下，严重扰乱了社会治安秩序，危及了人民生命财产安全，引起了社会强烈的反应，要求严禁摩托车运行的呼声占据上风。因此促使政府在决策中对摩托车的运行采取更严厉的限制措施，2004年5月起主干道只许高峰期通行；2006年开始，24小时禁止摩托车在东风路上行驶等；2007年1月1日起，除执行任务的军警用摩托车外，广州禁止摩托车在市区范围内行驶，登记在案的26万辆摩托车强制要求办理报废或迁移手续。

由此可以看出，在广州“禁摩”政策的整体过程中，每一次的政策窗口的打开都体现了问题源流、政策源流和政治源流三者在耦合中的共同作用。在政策窗口的三次打开下，“禁摩”政策效果逐步实现。

[1]周 超，颜学勇.从强制收容到无偿救助——基于多源流理论的政策分析，2005，（6）：45.

[2]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京:中国人民大学出版社,2004.209.