北部湾经济区政府部门人力资源外包研究

唐 权 陶建兵

（广西大学，广西 南宁 530004）

（广西师范大学，广西 桂林 541004）

一、政府部门HRO（人力资源外包）的相关理论

（一）文献综述

目前，国外关于HRO领域的研究业已形成了一套完整的体系：（1）对于外包的理解，部分学者认同将自身的人力资源工作部分或者全部地外包给外部组织；部分学者则更注重合同在外包过程中重要的契约作用。外包的理论主要包括交易费用理论、代理理论、核心竞争力理论、比较优势理论、木桶理论与资源基础理论。（2）对于外包的动因与优势，斯特罗、格里尔等学者认为，其优势在于通过将不属于创造利润的核心业务予以外包，从而节约成本，提高人力资源的服务质量，专注企业战略性发展，获取更高的能力，获得专业组织的经验及组织政治的谋略。（3）对于外包的劣势，艾伯森、吉尔里&科菲·刘易斯等学者发现HRO的成本要高于预计的，无法节约开支，而且超过三分之一的协议未能续签，承包商的服务水平也参差不齐；此外，一些学者还认为外包会给组织内部的信息安全与在岗人员构成威胁等。（4）对于HRO的实践，国外更多地表现为公私合营的伙伴关系。例如，在印第安纳波利斯市，市长史蒂夫迫使政府部门与私人部门竞争，将27项政府服务对外竞标。

国内HRO的起步晚，但关于其理论与实践方面的研究发展迅速。对于外包的理论依据，国内学者王学栋、杨燕东、冯金钟等较为认同的是核心竞争力理论、交易成本或交易费用理论、资源基础理论、委托代理理论、有限政府理论。[1]对于HRO的分类，结合我国现实环境，萧鸣政教授与学者冯金钟等认为应该将其分为公务员、政府雇员、勤杂人员三类[2]；学者马贵舫、黄弘毅、蔡汇民等根据价值和独特性两个维度将HRO业务分为四类：核心类（高价值、高战略性）、独特类（满足组织独特需要但不直接创造价值）、外围类（贡献能力有限且能被外部市场所满足）、传统类（能为现代信息技术所代替）。[3]国内HRO的实践主要表现在以下两方面：一是行为实施方面。例如，上海公务“外包”已经八年，而山东省的多个部门也联合将公务活动委托旅行社办理。此外，苏州政府实施了职能外包，即聘请18家猎头公司“挖”人才；山东省济宁市市中区政府委托中介机构招聘事业单位人员。[4]二是制定了与外包相关的规章条例。2009年，浙江宁波市颁布了全国首个直接有关政府HRO的《宁波市政府服务外包暂行办法》。

综上所述，相比于西方发达国家形成的一套完整、严密的以“人力资源服务合同”为纽带的理论与实践，国内HRO研究更多地关注外包理论的可行性。伴随着中国外包市场及其外包机制的进一步发展，关于人力资源外包实践所形成的影响一定会以点带面，从东部沿海发达地区向西部地区扩展。

（二）概念界定

国内外相关文献或多或少都阐明，通过外包服务商承担政府内部人力资源管理这一做法富有成效。故而，笔者将政府HRO定义为：适应市场化的趋势，政府组织内部充分利用外部的人力资源市场的优势资源，以签约外包的形式将部分或全部的人力资源工作外包给外部服务商，以实现节约成本、提高效率的人力资源管理模式。外包的具体形式包括职能外包、人事代理或劳务派遣等。

（三）理论工具：企业家政府理论

该理论由戴维·奥斯本等学者提出，政府管理者应该向企业家学习，拥有使命感、事业心和预见性，以外部的顾客（公众）和内部效果为出发点，重塑政府职能，通过与内部力量或外部力量（包括社区）结合成伙伴或竞争的关系。[5]进而，他们归纳为五种改革政府的具体战略及其“工具包”：核心战略及其工具包、后果战略及其工具包、顾客战略及其工具包、控制战略及其工具包、文化战略及其工具包。这些理论成果构成一种成果导向的、绩效可量化的、竞争与合作并存的政府治理格局。此外，值得一提的是，站在人力资源管理的角度，企业家政府理论给我们的启示是：政府应该更有使命感、事业心和预见性，充分划分政府部门内部核心的工作人员种类与管理的职能，并以契约的形式将不擅长的或耗费大的人力资源管理职能外包出去，以求得“低成本、高绩效”。

（四）政府部门实施HRO（人力资源外包）的意义

政府实施HRO的意义可以归纳为以下三个方面：一是可以提高政府部门的工作效率。将部分或者全部的招聘工作外包给有实力、专业化的人力资源服务机构以获得更优秀的人才，并将优化后的资源运用于现有的工作人员，提供高绩效的政府服务，从而提高政府部门的工作效率。二是能够有效降低人力资源管理成本。将非核心人力资源管理职能外包或者政府内部不擅长的人力资源管理职能外包给外部专业化、规模化、标准化的人力资源服务供应商，从而减少政府部门人力资源管理开支。三是有利于增强政府部门工作人员的危机感与竞争意识，以改变传统的“只进不出”的在职在岗就业观。

二、北部湾经济区政府部门实施HRO（人力资源外包）的现状及存在问题分析

（一）北部湾经济区政府部门实施HRO（人力资源外包）的特点

1.劳务派遣步入正轨。劳务派遣又称人才派遣、人才租赁、劳动派遣、劳动力租赁，是指由劳务派遣机构与派遣劳工订立劳动合同，由实际用工单位向派遣劳工给付劳务报酬，劳动合同关系存在于劳务派遣机构与派遣劳工之间，但劳动力给付的事实则发生于派遣劳工与要派企业（实际用工单位）之间。2012年四月的一份调研结果显示，大多数的行政事业单位与外部专业的劳务公司建立了劳务派遣关系。以北部湾经济区政府的安保管理外包工作为例。在访谈中，北部湾经济区政府相关部门的负责人谈到：“他们（指保安）并不归我们单位管理，他们都是由保安公司统一安排过来的，统一负责、统一管理。”保安公司按照与相关部门签订的保安服务合同，派出合格的门卫、巡逻员等为区政府提供安保服务，区政府负责安保工作的相关部门则按照双方拟定的合同支付相应的酬劳给保安公司，保安公司则负责安保人员的工资福利发放以及培训等事宜。这些劳务外包内容都是按照国家2010年1月1日出台的《保安服务管理条例》中的相关条例来实施的。同时，北部湾经济区政府的领导强调“国有企事业单位（特别是银行）的劳务外包和劳务派遣已经成为一个常态”。

2.职能外包常态化。职能外包是指政府组织根据需要将一项或几项人力资源管理工作或职能外包出去，交由其他外包服务商进行管理，以提高效率，满足主营业务发展对人力资源工作的需要。这些职能包括人力资源规划、获取、维持与开发以及员工关系管理等。北部湾经济区越来越多的单位开始将员工培训进行外包，即每年有很多部门推荐、选送一定名额的人员（一般一个单位2人）在指定的大学（包括广西大学、广西师范大学等）进修（包括M B A、M P A等类型）。此外，相当多的单位按相关政策规定定期或不定期地聘请大学教师或其他专业人士对本机构、本部门员工进行专业的培训。

（二）北部湾经济区政府部门实施HRO（人力资源外包）存在的问题

1.职能外包的效果尚不明显。调查结果显示，当前北部湾经济区政府并没有全面实施人力资源职能外包，其实践效果也不明显。从全国范围来看，只有浙江省宁波市出台了全国首个政府服务外包暂行办法，但当前仍处在条例实施的初期阶段，其效果还有待观察。广西人社厅相关部门的领导对于北部湾经济区政府部门进行人力资源管理外包的做法也没有给予明确的评价。

2.劳务派遣与人事代理领域问题较多。对于劳务派遣，问题包括以下几点：一是劳务派遣的领域有待拓展。当前各政府部门非核心类雇员的劳务派遣主要集中在安保系列。二是劳务派遣的方式方法有待创新，局限于国家与地方法律法规或相关条例的框架内；三是相关职能部门对外包持谨慎态度。对于人事代理，目前的主要问题为：各地的人才市场（特别是市级人才市场）只是高校毕业生人事档案的“暂留地”，行政机关及国有企事业单位基本上没有将本单位的人事档案管理、职称评定手续办理、社会养老保险金收缴等人力资源管理业务外包给人才市场。

（三）北部湾经济区政府部门实施HRO（人力资源外包）的制约因素

这主要表现在以下三方面：一是没有指导与规制HRO市场的相关法律法规。二是缺乏强大的人力资源服务商。笔者在网上搜索共计23家人力资源服务公司，发现这些公司招纳的基本上是企业方面的中低层次人才，而且部分公司连招聘的岗位信息都未予披露，其中有两家公司甚至连联系方式都没有。三是政府部门不愿面对的一个现实是：人力资源外包造成了部分现有职员失去岗位或失去优厚待遇，有可能带来一定的社会问题。

三、解决北部湾经济区政府部门实施HRO（人力资源外包）现存问题的对策思考

（一）实行“平稳”的“渐进式”改革

2012年，广西区政府预计本地区生产总值较上一年增长13%，而北部湾经济区的增长率还要略高。因此，北部湾区各级政府在抓好核心类公务员队伍建设的前提下，将非核心的雇员类、勤杂类工作及人员予以外包。在保持人心稳定的前提下，可以实行试点改革：首先，应该按照相关规定，确定安保类、勤杂类政府雇员管理工作的外包事宜并将公务员的培训项目常态化，从中归纳有益经验。其次，对于核心类公务员的培训、薪酬管理等职能，可以参照苏州、上海和山东等地的做法实行外包。此外，可选取某一市级或者县级单位为试点，将核心类公务员的人力资源规划与员工关系管理职能外包出去，而将工作考评、岗位设计以及薪酬管理的职能保留。

（二）大力培育良好的外包环境

首先，要建立健全外包的法制环境。北部湾经济区政府要借鉴《保安服务管理条例》、《宁波市政府服务外包暂行办法》中有关HRO的规定，结合自身实际情况制定与颁布自已的外包试行条例，以提供政策支持。同时，要将外包的内容、外包方与承包方的权利与义务以及违约条款规定明确，防止产生纠纷时过错方推卸责任。其次，要培育良好的外包服务供应商。鼓励与扶持有实力的外包商做强做大，吸引东部发达地区与国外的跨国人力资源服务公司进驻北部湾，从而为政府实施HRO找到有信誉的、可靠的服务商。

（三）构建具有企业家精神的政府部门

首先，要增强政府部门的危机感和责任意识，营造在职在岗竞争氛围，树立“能而优则职、内不优而外包”的人力资源管理思想。其次，要将企业家精神落到实处。实施外包事务前要制定外包计划，实施过程中要落实好相关事宜。事后要积极总结经验，以备进行下一个外包循环。最后，要切合实际的制定外包策略。在实行外包的过程中，政府部门既要借鉴国外成熟的经验，也要因地制宜，结合我国的实际情况制定相应的外包策略。

[1]王学栋，杨燕东.管理外包：我国政府部门人力资源管理的新模式[J].改革与战略，2009，（21）.

[2]萧鸣政.中国政府人力资源开发概论[M].北京：北京大学出版社，2004.142.

[3]马贵舫.试论政府人力资源管理外包[J].人才开发，2009，（5）：38-39.

[4]张海峰.事业单位进人猎头公司拍板[N].大众日报，2006.

[5]戴维·奥斯本,特勒·盖布勒.改革政府—企业家精神如何改革公共部门 [M].上海:上海译文出版社，2010.243.