统筹城乡基层党建工作中的若干要点研究

程勉中

（江南大学人文学院，江苏 无锡 214122）

关于统筹城乡基层党建的研究是在上世纪九十年代后期逐步出现，进入本世纪后开始引起关注的。这是中国共产党面对世情、国情发生的深刻变化，针对党组织自身矛盾和执政环境变迁，为适应统筹城乡发展的需要，对党的基层组织建设提出的新要求，同时也是城乡基层党组织自身发展的内在需要。经过几年来的实践探索，呈现出几个主要特征：在党建理念上探索打破城乡二元格局，加强从全局的高度统筹城乡党建发展；在体制创新上探索以城带乡、城乡互动的体制突破口；在组织形式上寻求适应城乡统筹的组织架构的转变路径；在基层党组织的活动方式上研究拓宽城乡党员教育、管理和党内生活的载体建设；在城乡党建资源整合上创新设计系统化的建设平台。在党的实践工作者和理论界的合力推动下，研究内容和研究方法不断拓展，研究成果也日益显现。但比较而言，统筹城乡基层党建的实践远比学者所想象的更复杂和多样，目前的研究基本上还属于起步阶段，其实践探索也在经历了前几年的组织推进之后，面临着一系列新的现实困境。这就需要从理论建构和实践路径作更有深度的反思和探索，寻求更多的创新突破。

一、统筹城乡基层党建的发生背景

近年来，随着农村改革发展进入新阶段和新型城镇化战略进程的加速，城乡经济体制、社会结构、利益格局及城乡居民生产生活方式发生深刻变化，基层党组织建设以及党员干部的思想观念和素质能力与科学发展观的新要求、城乡统筹发展的新任务、人民群众的新期待还存在许多不相适应的地方，城乡基层党组织的功能定位、设置形式也面临一系列新问题。统筹城乡基层党建是关系建设中国特色社会主义、全面推进党的建设新的伟大工程的重大课题，是深入贯彻落实科学发展观、实现推动城乡一体化发展的关键性问题。城乡基层党的建设在当前发展背景下如何加强统筹协调，如何通过一系列“固本强基”的措施，创新和完善基层党建体制机制，整合发展城乡之间组织体系和区域性关系，巩固党执政的政治基础和组织基础，这些都需要获得理论上的指导和帮助。通过对其价值内涵和发展过程进行系统、深入的研究，可以更好地对处于社会转型时期的基层党建现实走向和变革要求做出理性的解释，深化对统筹城乡基层党建工作规律性的认识。

二、对理论与实践意义的探求

1.统筹城乡基层党建的理论意义

近年来，在新时期党的建设理论指导下，统筹城乡基层党建的理论研究与实践发展齐头并进，其体系框架渐趋明晰。但由于尚处于起步阶段，相关的理论研究还不够系统、实践探索也不够完善。总体而言，缺乏系统的梳理和分门别类的指导，尤其缺乏从学理建构的意义上进行系统总结。包括学术界和理论工作者还少有对其进行全面的、系统的和学理性研究，尤其是缺少从党的理论体系与实践发展的视角，来研究城乡基层党建的统筹发展路径。仅凭日常工作经验作为新格局建构的基本资源，尚不足以说明并解决城乡统筹的基层党建新格局建设体系的内部建构问题，迫切需要对演变路径以及变迁规律作科学分析与综合归纳。

再者，从理论指导的角度分析，当前城乡基层党组织建设的实践，总体上是依照统筹城乡基层党建的工作理念在推进，但相关的理论阐述和工作部署，暂时还没有形成比较系统的理论表述。基层在贯彻过程中往往不甚明了，也难以从大量繁杂的文献资料中去探究和理解。这种状况不利于新时期全面贯彻党的建设新的伟大工程，或者说在一定程度上制约了城乡基层党建的深入推进。对统筹城乡基层党建进行深入研究既是顺应实践发展的需要，同时也是作为一门科学的党建理论研究自身创新发展的需要。在党的现代化建设实践中，迫切需要以马克思主义的理论勇气，在研究总结新的实践经验基础上，扩展理论新视野，作出科学新概括。因此，对统筹城乡基层党建理论和实践进行系统梳理，归纳提炼出比较系统的基于实践探索经验，这不仅可以为党的建设新的伟大工程总体思路提供参考，而且对总结马克思主义执政党建设理论的中国化实践经验很有必要，这也就是其理论意义。

2.统筹城乡基层党建的实践意义

社会转型过程中，社会管理以及和谐社会建设的基础在基层，城乡基层党组织作为城乡社会结构的基础单元，在城乡发展的空间中起着凝聚和整合社会的核心作用。伴随社会转型发展的城乡一体化进程，基层党组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中的作用益显重要。如何在统筹城乡经济社会发展的同时加强并改进基层党组织建设，是城乡基层党的建设必需面对的新挑战，也是需要在实践中深入研究的新问题。进入新世纪以来，党在探索基层党组织建设路径中，根据城乡一体化发展进程的现实需要，提出了构建城乡统筹的基层党建新格局、建设基层服务型党组织的思路。统筹城乡基层党建就是要及时增强党组织功能、调整党组织设置、改革党的活动方式和党员教育管理等，更好地促使城乡基层党组织在服务群众的过程中发挥桥梁纽带作用，进一步密切党和政府同人民群众的关系，使党肩负起统筹城乡经济社会发展、全面建成小康社会的重任。

统筹城乡基层党建既是适应社会转型时期城乡发展的需要，同时也是贯彻落实科学发展观的需要。其目的在于通过统筹兼顾、整合资源，突出重点、分类指导，形成合力、整体推进，促进城乡党的基层组织建设统筹协调，实现以城带乡、城乡互促、共同提高、全面协调可持续发展，这是党的建设贯彻落实科学发展观的具体体现。很显然，统筹城乡基层党建不但具有紧迫性，而且具有现实针对性，这是它的实践意义所在。

三、研究中的问题意识

社会科学研究需要放在宏观的社会背景下去进行历史和现实的考察，需要在问题意识的基础上贯穿必要的价值关怀，从而得以体现研究意义。城乡基层党的建设有其内在的发展规律。虽然在区域分布上，由于城乡各地所处发展环境的差异，形成了不同的发展路径与特色，但同时存在着基本的共同的规律性特征。近年来，统筹城乡基层党建取得了一系列新成果，各地的成功探索起到了积极的示范和推动作用。在取得可喜成绩的同时，也面临着诸多不足和困境。长期以来，城乡党建二元分割状况始终存在，单纯就党建抓党建，城乡基层组织建设的“两张皮”现象比较突出。城市和农村党建资源不能互补，一方面，农村党建资源相对缺乏，另一方面，区域范围内的重复性建设，在很大程度上造成了资源的浪费。人才资源在城乡之间的配置也不合理，农村人才极度匮乏。党员特别是流动党员的管理尚未建立起完善的城乡互动机制，城乡分割的教育管理模式，造成了流动党员管理的困难。这些问题的存在，对城乡基层党组织的协调发展和工作的顺利开展都构成了制约。理论研究需要关注实践中的问题，伴随着城乡一体化的推进，基层党的建设更需要有开放的战略视角，而系统化的理论和实践经验作为指导显得尤为迫切。

马克思主义中国化研究强调理论与实践的结合，从基层的实践中去发掘党建理论创新的内涵，有助于更好地解决党在发展中面临的问题。到目前为止，对统筹城乡基层党建的研究，尚缺少把统筹协调的过程当作一个完整体系的发展过程来看待，系统地分析其理论与实践，尤其缺少从实践探索中，去研究分析基层党建的内在规律和特性。把统筹城乡基层党建的实践过程与经济社会转型发展的演进过程结合起来，通过研究回答以下两个问题：中国共产党关于构建城乡统筹的基层党建新格局提出了哪些理论，价值如何；统筹城乡基层党建理论指导下的建设实践中取得了哪些成效，意义何在。

四、实践中面临的重点和难点问题

现实的呼唤迫切需要从我国的宏观背景和历史进程出发，立足于新的历史时期中国共产党所面对的国内外环境发生重大变化、党自身也发生并正在发生变化的条件下，城乡基层党的建设所面临的新要求和新挑战，研究统筹城乡基层党建的发生逻辑，充分揭示当前形势下构建城乡统筹的基层党建新格局对于党的自身建设、对于党的执政能力和执政地位的重要意义。研究问题是为了解决问题，在当前形势下，统筹城乡基层党建的重点应放在协调发展和制度创新的探索上。也即重点在于探索如何有效地推进城乡基层党的建设统筹协调发展，而探索制度和机制创新则成为重中之重。要重点关注如何顺应城乡一体化的发展趋势，在统筹城乡基层党建工作中搭建区域融合的公共服务平台，建立全覆盖的开放运作机制和协调推进的工作机制、完善组织领导体制和战略发展机制、形成保持先进性和纯洁性的长效建设机制等。运行机制的研究重点可从三个视角考察：如何扩大开放度，以提高基层党组织创新发展能力；如何增强互动性，以实现基层党组织整体效率的提升；如何加强规范化，以强化基层党组织的绩效管理动力。在深入分析统筹城乡基层党建的理论基础及其现实基础后，应致力于对其运行制度与机制创新框架的探索，也即在动力机制设计的引导下，形成一个包括价值模式、资源模式、教育管理模式和运行策略模式在内的创新体系。其基本构成的框架，应分别以时间轴、空间轴和结构轴等统筹要素为维度，构成包含“时间+空间”、“时间+结构”、“空间+结构”等多维互联的动态轴线，与由基于党员服务中心的社会化工作平台、基于互联网的党建信息化运行平台、基于学习型党组织的党员教育平台构成的“三大平台”基础，互联组成柔性好、响应快、信息共享、运行效率高的动态调节的统筹城乡基层党建运行系统。围绕创新体系中时空结构的关键点，要重点探索如何更好地为处于不同发展状态的城乡基层党组织提供不同的支持措施，如何更好地统筹规划城乡党建工作的空间分布方式和运行平台，如何根据不同产权结构、产业结构和社会结构的组织特征更加灵活地设置党组织。

当前统筹城乡基层党建工作的难点主要有两个方面：一是对现实困境的反思问题，二是对难点和问题化解的应对策略。统筹城乡基层党建是新形势下的新问题，同时又是一个操作性很强的问题，虽然近年来各地的探索纷呈，但由于对这个问题的实践和研究的时间比较短，具有实践指导意义的理论成果极少。其深层根源在于随着实践的不断深入，逐渐暴露出一些深层次的矛盾和亟待解决的问题，其中有些是带有一定普遍性的问题，其主要问题反映在党内体制、制度层面和基层党组织自身结构存在的缺失，以及城乡统筹、区域协调等方面的结构性矛盾和难点制约，对此需要作认真的分析研究。因而，从理论对实践的指导而言，如何从纷繁芜杂的现实问题中找出有典型意义的东西，进行理论上的概括和升华，这需要相当的理论品质和辨识能力。一方面，研究绝不能脱离实际作纯粹的理论推理，必须坚持按照科学发展观的要求，将城乡基层党的建设作为一个整体来进行理论思考，来谋划设计、统筹考虑，这是必须遵循的原则。另一方面作为理论研究，又不能仅仅停留于对实践的简单描述和停留于对党的文件作政策性解读。必须以基层的实践为基础，从理论研究的视角和话语系统对这一问题作深入的分析和研判，在实践中寻求统筹城乡基层党建的价值目标。这两者并非一对矛盾，但是如何正确处理这两方面的关系，既不能脱离实际、不能违背党中央的总体部署要求，又要在理论上自觉地将其作为一个需要回答和解决的现实问题，对其作深入的学理分析和探讨，这是在理论与实践中首先遇到的难点。其次，在需要回答的问题中，其难点的化解主要包括：一是如何顺应区域经济社会发展，以开放式、创造性的思维方式形成城乡党建工作服务科学发展新思路；二是如何围绕基层服务型党组织建设，科学合理地定位基层党组织的职责和任务，强化基层组织服务功能和发挥党员主体作用，激发基层党组织的内在活力；三是如何与党的群众路线教育实践活动有机结合起来，创新教育管理方式和活动载体，拓展党员干部素质，激励党员创先争优；四是如何创新组织架构，突出党组织的功能和优势，构建动态调节的统筹城乡基层党建的制度体系、责任体系、机制模式和工作平台；五是如何打破城乡界限，建立区域化优化配置党建资源的共享机制。

五、研究取向的创新选择

关于统筹城乡基层党建的研究，要防止浮夸文风和迷离理论的影响，坚持在科学发展观指导下，以实事求是为原则，应用党的组织创新理论、制度创新和机制创新设计理论，以及城乡关系理论，探索现实背景下构建城乡统筹的基层党建新格局的理念、方法和具有创新活力的体制平台、制度体系与机制模式。制度创新理论的核心是研究组织内部利益关系的调整，制度创新的目的在于适应内外部环境、主客观条件变化，寻求新的发展机遇，以提高组织自身的核心竞争力。机制创新设计理论主要研究对于给定的一个目标，能否并且如何设计一种运行机制以保证目标实现。这一理论最引人注目的地方在于它是以追求机制活力为动力源的创新设计。在统筹城乡基层党建的研究实践中，应着重关注并探索如何通过机制创新设计来强化城乡基层党建工作的活力问题，这主要分为两个方面：一是探索党自身组织的动力机制、组织结构及运行系统等：二是探索党组织内部依靠机制运作的各种管理方式的动力源，包括对内、外部资源配置的整体性系统方法和针对局部问题的控制性方法。如领导责任制、管党目标体系、考核评价体系、过程监控、激励措施等。为此，在研究取向上，应坚持在实事求是前提下的创新选择，着重于以下三方面的实践路向：

一是实践探索性。即关注实践中具有探索性和典型性问题的实证性研究取向。统筹城乡基层党建正处在一个各项制度逐步建立和完善、各项工作需要进一步推进的关键时期，同时也处于问题众多的艰难探索破解时期，以问题为导向，密切关注并结合处于工作前沿的实践探索，可能更有助于城乡基层党组织的健康发展。因而统筹城乡基层党建的研究，不仅应坚持直接面向基层热点难点问题的调研分析，而且在研究中尤其要重视对面临问题的剖析，为统筹城乡基层党建工作提供更多可以参考的思路。

二是现实针对性。即更多关注目前的问题，而较少涉及历史性问题的研究取向。统筹城乡基层党建作为一个现实探索过程，为了更好地化解有关问题而涉及历史背景和发展历程的研究是必要的，但是，这样的内容不是研究中的重点所在，对于统筹城乡基层党建研究的立足点，应在于对发展环境和现实状况的分析评价，关注正在进行的实践探索以及运行中的制度、机制和方法、载体等建设。

三是可操作性。即要重视探讨实践中的创新案例及其制度和机制运行的研究取向。不仅关注城乡基层党建方面现有的理论研究成果，而且要把研究的视角深入到基层党组织，发掘在城乡统筹协调中创造的实际运作方面的案例资料，尤其是着力于研究和介绍体制、制度、机制方面的成果信息，以便为统筹城乡基层党建工作的发展完善提供具有可操作性的实践经验。当然，从第一手的实践资料来看，许多是零散的，无论是系统性，还是深度、细节等，都是不够的。对此必须从党建理论和学理研究上予以提炼和凝聚，并提出理论和实践创新的思考。

总之，统筹城乡基层党建是一个转变党建理念、整合党建资源、变革党建体制的新命题，没有现成的经验可以借鉴，没有成熟的模式可以参考，面临的问题和难点还很多。各地党组织在探索中尽管取得了一系列新经验和新成果，但作为长期的战略任务，目前仅仅是破题。统筹城乡基层党建工作是全面、整体和广泛的变革，是一项复杂的系统工程，涉及方方面面，需要在实践中持续不断地应对和化解。

本文为国家社会科学基金项目“构建具有新苏南模式区域特色的统筹城乡党建工作一体化新格局研究”（项目批准号:09BDJ023）阶段性成果。