农民市民化的法律保障机制研究——以四川城乡统筹发展进程中农民市民化实践为例

刘 伟

（中共四川省委省直机关党校，四川 成都 610017）

20世纪80年代以来，我国市场经济体制的改革开启了农民市民化的序幕。数以千万计的农民在城市工作生活，为城市的发展作出了巨大贡献，已成为城市发展不可缺少的一员。但长期以来，农民仍然是城市里的过客，他们在为我国经济社会发展做出巨大贡献的同时，却长期无法同等享受到城市市民才有的就业、培训、社会保障、子女教育、住房等公共服务和社会福利，处于“经济上接纳、政治上排斥”的境况，是“一个游离于城市的边缘弱势群体”，[1]这对农民来说是不公平的。怎样才能结束他们边缘人的地位，实现农民市民化，促进农民成为现代城市的新市民，已经成为解决“三农”问题的关键所在。

一、城乡统筹发展进程中农民市民化的基本理论

（一）城乡统筹发展的背景介绍

我国一直高度重视“三农”问题，中央连续多年将“三农”问题列入中央一号文件。党的十八大报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”然而，目前中国城乡差距仍然较大，“三农”问题依然是制约我国全面建成小康社会、实现现代化的一大难题。作为破解“三农”问题的一项基本措施，城乡统筹就是要求逐步缩小城乡发展差距，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，促使农村居民和城市居民同步过上全面小康的幸福生活，最终目标是实现城乡经济社会一体化发展，使农村居民、进城务工人员及其家属与城市居民一样，享有平等的权利、均等化的公共服务、同质化的生活条件。城乡统筹发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，促进传统城乡分割的“二元经济社会结构”向现代城乡一体化的“一元经济社会结构”转变。

（二）农民市民化的基本理论

城乡统筹发展就是要解决农业现代化与工业化、城镇化的同步发展问题，其根本目的是要保证占我国人口大多数的农民充分共享改革发展的成果。党的十八大提出新型城镇化战略，要求加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。“农民市民化是指在我国现代化建设过程中，借助于工业化和城镇化的推动，使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化，以实现城市文明的社会变迁过程”[2]。它表现在两个方面：一是农村人口的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产与生活方式的演变；二是农村人口向城市人口转化过程中，逐渐融入城市并不断被城市生活文明所同化，逐渐缩小乃至消除城乡生活差别，实现城乡融合的过程。

把解决好农民市民化问题作为统筹城乡发展的突破口，将会产生强劲有力的拉动效应，有利于促进城乡经济社会的一体化发展。

二、现实考究：四川城乡统筹发展进程中农民市民化的实践调研

自2008年以来，四川省委、省政府出台了《关于统筹城乡经济社会发展的意见》等一系列文件，在城乡统筹发展进程中形成了区域化布局、点状开发、梯度推进、城乡互动、区域协调的整体发展格局。

在四川城乡一体化发展过程中，农民市民化遇到了城乡二元治理结构的体制机制“障碍”。这些障碍主要表现在以现行法律为主构成的诸如缺乏流动性的农村土地制度、城乡分割的户籍管理制度、不健全的社会保障制度等制度性障碍。四川是如何破除这些法律制度“障碍”，从而有效推进农民市民化呢？四川结合自身实际，在土地使用权流转、城乡户籍改革、城乡一体就业体系构建、城乡公共服务均等化等方面进行了有益的探索。

1.以农村土地法律制度为核心探索农民从农村退出的法律制度

目前困扰农民市民化的一个核心问题是农村土地流转不畅。我国土地承包法规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但是相关法律一直没有构建起具有操作性的农村土地流转制度。为了促进土地有效流转，成都、广元等地通过完善机制，在统筹推进土地综合整治方面走出了一条新路。以成都为例，2010年确定了“政府引导、农民集体和农户为主体、乡（镇）村组织、市场化运作”的新的土地综合整治机制。成都注重运用土地确权颁证的方式，完善了土地流转的要件，成功实现了农村土地的合法流转。自2008年起成都开展集体土地确权登记发证工作，通过两年多努力，全面完成了全市的确权登记发证工作。在此基础上，积极稳妥、有序地探索集体建设用地流转试点。试点主要做法有：一是建立工作推进机制。成立改革试点指导组促成生产要素在城乡之间自由流动，成立专家组负责改革试点中重大问题的研究，成立律师顾问组与服务团，负责提供生产要素自由流动的维权和法律咨询服务。二是制定配套文件。市级相关部门制定了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》等文件，各试点区（市）县结合市级相关文件和本地实际，制定和完善了相关配套文件，为实现生产要素在城乡之间自由流动提供政策保障。三是完善登记系统和流转平台。着力搭建产权登记管理系统、农用地承包经营权数据库信息管理系统、证书管理系统、房地产登记信息系统和林权管理系统，初步构建了城乡统一的建设用地市场，为逐步实现集体建设用地与国有建设用地“同权同价”奠定了坚实基础。

2.以户籍管理制度为核心探索农民进入城市的法律制度

目前的户籍管理制度人为地把城乡人口划分为两大类，阻碍了农民市民化的进程。改革现行户籍制度已势在必行。四川的户籍制度改革从1994年开始起步，逐步深化，不断降低城市准入门槛，为人口自由流动创造了条件。2003年1月，省政府批转下发了《省公安厅关于推进城市户籍制度改革的意见》，在全省地级以下城市建立城乡统一的户口登记制度，即按居住地进行户口登记，取消了农业和非农业户口性质，重新登记为农村居民和城镇居民。自2004年5月1日起，成都率先全面推行一元化户籍管理制度，取消农业和非农业户口性质的划分，取消农村和城镇居民的区别，统称为“居民户口”。为了进一步放开大中城市、小城镇落户限制，《四川省人民政府关于2013年加快推进新型城镇化的意见》提出加快户籍制度改革，要求探索建立农业转移人口转户制度体系，有序推进人口城镇化进程。四川自贡市加快户籍制度改革，实行按居住地登记户口、城镇居民自由迁徙、农村居民转为城镇居民“零门槛”入户，推动农村劳动力向城镇的有序转移，促进了城镇化进程。[3]

3.以就业、社会保障、社会福利法律制度为核心探索农民融入城市的法律制度

农民融入城市需要构建完善的政策与制度。第一，要构建农民公平就业法律制度。平等竞争权是一项基本人权，其核心内容是平等的市场准入权与公平的就业权。四川德阳市把解决失地农民就业难作为城乡统筹的重点，采取加强就业指导、开展技能培训、支持自主创业、举办专场招聘、深挖就业潜力等多方式，逐步建立起城乡平等的就业准入、就业服务、就业培训制度和同工同酬制度，受到了人民群众的好评。第二，要完善农民社会保障法律制度。四川按照一体化的思路，构建了统筹城乡的社会保障体系，不断扩大农民参加社会保险的覆盖面。2012年，“省内就业的农民工参加养老、医疗、失业、工伤和生育保险人数分别达69.3万、76万、63.6万、208.7万、58.2万。”[4]当前，四川规模以上企业农民工参保率能达到80%—87%。[5]《四川省人民政府关于2013年加快推进新型城镇化的意见》提出，参加企业职工基本养老保险的非城镇人员与城镇户籍人员享受同等待遇。同时，建立完善省内城乡间、地区间基本养老保障和医疗保险关系转移接续政策，城镇职工、城镇居民基本医疗保险逐步实现省级统筹，并力争到2015年在全省范围实现医疗保险“一卡通”。农民工基本医疗保险、工伤保险和生育保险与城镇人口缴费标准相同，享受待遇相同。第三，完善农民的社会福利制度建设。近年来，四川为农民进城提供了良好的基本公共服务。以对农民住房保障的资金支持为例，四川“省财政不断健全财政投入机制，积极筹措资金，大力支持公租房建设。2012年四川省争取中央公租房补助资金38亿元，省级财政一般预算安排8.5亿元。四川还通过土地政策、税费减免、贷款贴息等方式，支持和鼓励企业建设公共租赁住房；积极争取利用住房公积金贷款支持保障性住房建设，2012年新增贷款额度23.7亿元用于公共租赁住房建设；规范保障性住房政府融资平台，扩大信贷融资规模；采取BT融资模式，引进企业参与保障性安居工程建设。”[6]

三、未来展望：城乡统筹发展进程中农民市民化的法制保障

近年来，四川将推进农民市民化作为解决“三农”问题、实现城乡一体化的着力点与关键点。在农民市民化的实践推进过程中，四川不仅重视农民市民化的具体问题的解决，而且重视从体制机制进行革新，尤其在农村土地流转、户籍制度改革、社会保障制度完善等方面进行了有益探索，取得了阶段性的成就。然而，农民市民化相关制度的“障碍”还在一定程度上存在，农民“进得了城、但留不下”的问题仍很突出，农民市民化的推动尚未从根本上摆脱城乡分割体制的束缚，这需要制度的进一步完善。如何在法治政府基本建成的大背景下，合理有序地在法治框架内进行制度探索，成为下一步推进农民市民化的关键所在。

（一）总的思路：把握农民市民化的阶段目标

从四川农民市民化推进过程来看，农民市民化正从农民工市民化向全体农民市民化发展，从准市民化向完全市民化迈进。不同阶段具有不同的经济发展阶段、社会形势和制度环境，农民市民化的任务、难点也相应出现差异，并在不同的阶段具有不同的目标、要求和制度特征。准市民化阶段的制度目标是建立适应准市民化要求的制度体系，消除对农民工的各种歧视，赋予农民工的准市民身份，并逐步缩小准市民与原市民的权利和待遇差别。准市民化阶段的制度并不是最终的制度安排，而是与准市民化阶段的经济发展阶段、社会形势和制度环境相适应的，具有暂时性、阶段性的特点。完全市民化阶段的制度目标是在准市民化阶段制度探索的基础上，建立适应完全市民化要求的制度体系，完全消除对进城劳动力的各种歧视，赋予其市民身份，使其享有与原市民完全平等的权利和待遇，实现城乡劳动力要素的自由流动和城乡居民平等的国民待遇。[7]

（二）切实维护农民权利：完善三大法律制度

1.完善农村土地流转法律制度，促使农民获得稳定的土地收益

四川在探索土地综合治理过程中，实施土地确权颁证工作，为农村土地流转奠定了基础。然而，目前农村土地流转的数量与比例依然很低。实际上，由于缺乏土地退出的市场化机制，农民不愿、不能、不敢退出承包地，而且，较低的土地补偿费用无法支撑农村人口顺利进入城市安家、落户与就业，这导致农民市民化推进过程举步维艰。如何促进农村土地自由流转，成为下一步农民市民化推进的关键所在。农村土地制度改革，应当按照有利于明确和保护土地物权的思路，保护农民对土地的各项权益，弱化土地保障功能；应当适当扩大农村土地流转范围，实现宅基地有偿退出机制；应当深化土地征用制度改革，加快农村集体建设用地改革，深化集体资产股份制改革，实现农村土地与城市土地“同地、同价、同权”。

2.完善城乡一元化的户籍管理制度，实现农民身份与城镇居民同价

四川在推行一元化的户籍管理政策过程中也面临一些困难，推进乏力。“户籍制度改革之所以推进乏力，根本在于附着在制度之上的教育、就业、医疗卫生、社会保障等权益和福利，因此尽快剥离这些利益，成为关键环节，而途径就是大力推进城乡、区域间公共服务均等化。”[8]因此，进一步推进农民市民化，需要建立农民身份与城镇居民同价的户籍制度，让农民享有与城镇居民完全同等的待遇。在实践过程中，适宜采取差别化政策：中小城市、小城镇应尽快取消实现稳定就业创业农民工的落户准入门槛；而大城市和特大城市也应积极研究放宽相关政策，通过“积分落户”等办法，畅通新生代农民工融入城市的制度渠道。

3.建立覆盖城乡的社会保障制度，解除农民市民化的后顾之忧

社会保障制度的发展目标是从缩小与城镇职工社会保障的差异发展到统一农民与城镇居民社会保障，形成城乡一元化的社会保障制度。目前四川城乡社会保障发展还很不平衡，基本公共服务呈现差异化和供给总量不足的特点。譬如，一些城市能够保证农民工子女就近就学，但还不能做到全部由公立学校接收。再如，各地针对农民工人员的社会保险水平也较低，有些保险种类还不健全，而且现有的社会保险与其他地区之间也缺乏必要的转移接续。实现基本公共服务均等化，需要多管齐下、多措并举：转变政府职能，加快公共服务型政府建设；加大财力支持，完善公共财政体制和转移支付制度；构建良好的政策支撑，完善基本公共服务供给政策；社会各界广泛参与，确立基本公共服务供给的多元主体与方式；深化户籍改革，建立城乡一体化的户籍制度；夯实法律保障，确立基本公共服务的相关法律体系。

（三）全面深化改革：完善农民市民化的配套制度

中国正处在社会转型期，未来的农民市民化实践必将在相当长的时期内受到双规制和体制转轨的影响。进一步推进农民市民化，需要继续深化经济、社会体制改革，从而为农民市民化提供良好的配套制度支撑。一方面，需要完善与农民市民化相适应的公共财政体制。在农民市民化实施过程中，有人担心给予农民平等的市民待遇会加重城市的财政负担，而许多地方遇到障碍也是由于地方公共财政难以为更多的农民及其家庭提供更多的公共支出。为了保证农民市民化推进的成功，必须改革现行的公共财政体制。要进一步完善分税制财政体制，确保地方财政有稳定可靠的税源，要进一步调整城镇财政支出结构，使城镇公共支出结构真正适应政府职能转变的要求，为农民市民化提供财政基础。另一方面，要加快建设有利于社会融合的社会管理体制和机制。农民市民化需要友好和谐的农民融入城市的社会氛围，这要求建立新型的社会管理体制与机制，在创新社会管理模式、加强治安防控力量建设、推进外来务工人员教育培训等方面进行不懈探索。

本文系2013年度四川省党校系统调研课题《四川城乡统筹发展进程中农民市民化的法律保障机制调查研究》（DY2013204）的成果。课题组负责人：刘伟。课题组成员：唐京、崔霞、欧阳玉蕾，分别系中共四川省委省直机关党校科社法学教研部副教授、讲师、教师。

[1] 郁建兴，阳盛益.城市政府在农民工市民化进程中的作用[J].学习与探索，2008，（1）.

[2] 文 军.农民市民化:从农民到市民的角色转型[J].华东师范大学学报（哲学社会科学版），2004，（3）.

[3] 自贡新农村建设及推进统筹城乡发展综述[N].自贡日报，2013-01-15.

[4] 四川省人力资源和社会保障厅.着眼城乡统筹坚持“四化”联动，全力推进农民工工作创新发展[EB/OL].中国劳动保障新闻网，2012-12-21.

[5][6] 四川财政：让农民工真正“扎根”城镇[N].中国财经报，2013-01-10.

[7] 黄 锟.农民工市民化制度创新的总体思路和阶段性制度安排[J].国家行政学院学报，2013，（2）.

[8] 刘维涛.改革户籍制度推进农民工市民化[N].人民日报，2012-01-04.