高考移民背后的宪法学思考——以高考移民政策为视角

郑国龙

（青海民族大学法学院，青海 西宁 810007）

一、高考移民的出现及必然性

在语言学上，移民就是指一个地方的居民将自己的户口迁移到外地或是外国的行为。我国的移民现象也多是在改革开放后才多了起来，国内地区之间的移民主要是由贫困的内陆迁到经济较发达的沿海城市，但到了90年代，却风行了一批由较发达地区向中西部地区移民的热潮，他们的共同点就是为了高考。与传统意义的移民不同，因此这些移民被称为“高考移民”。该现象的出现立即引起了广大学者的争论和研究，到底高考移民合不合法？如何去制止这种现象？直到现在，对高考移民现象仍然有不同的呼声，要想真正解决这一现象，就必须对其本质有足够的认识，所以笔者将从宪法学角度去予以阐述。

所谓“高考移民”就是指那些高考录取分数线较高省份的高中毕业生，通过各种途径将父母及本人户口转入（空挂）到录取分数线较低的省份，以期在高考中凭借原来较好的学习基础和转入地较低的录取分数线，考取理想大学的现象。[1]从该含义中可以得出高考移民队伍分为两种：一种是通过违法手段，如空挂、伪造学籍、非法收养等，取得户籍的非法移民；另一种就是形式上符合户籍政策办理的移民。

总体上来看，高考移民的流向主要分为三类：一是京、沪等经济教育发达但高考录取分数线低的地区；二是海南、安徽等经济水平低且高考录取分数线也低的东部省份；三是经济和教育水平低而高考录取分数线更低的西部落后地区。

高考移民这种中国特有的移民现象，开始于80年代，风行于90年代后期，虽然在打压制止中有所收敛，但在21世纪的今天仍然是一个未切实解决的社会问题。到底高考移民现象为何出现呢？其主要原因大概有如下几点：

1.高考“地区优惠录取政策”

高考制度分为高考考试制度和高考录取制度两大块，无疑考试制度算是比较公平的，但录取制度的设置却引来了好多不满。由于现今中国各地区经济发展水平不一，教育投入高低有别，为了体现政府对少数民族和落后地区的教育扶持，因此实行高低有别的高考录取分数线政策。高考分数线上的差距，也引发了各地高考升学率的重大差别，由此导致了由录取分数线高的省份向录取分数线低的省份迁移的“高考移民”现象的出现。

例如海南省处于边远地区享受招生优惠政策，当地为了发展经济、吸引投资不仅不努力控制“高考移民”，有的甚至还有意无意地降低进入门槛，因而成为全国的“移民大省”。这些地区对于移民们的吸引力显然并非是其教育资源或机会，而是高校对这些地区考生的优惠录取政策。[2]

2.教育思想：对高考的重视

想必经历过高考的人都知道，高考就是一场人生中最为关键的战斗。“知识改变命运”的信念在人们心中已是根深蒂固，高考作为选拔人才的一种机制，更是很多人尤其是处在社会底层的人们的救命稻草，因此考上好大学才是一条成功的捷径。因此，为了确保自己孩子顺利升学，家长义无反顾地想尽各种方法，其中就包括为高考而“移民”这一举措。

3.户籍政策的松动

由于高考与户籍挂钩，现在的考生想要进什么大学相当程度上是依靠其户籍在哪里而决定的。

在市场经济的背景下，我国部分城市为了招商引资而对户籍政策给予了一定的放宽。比如，有的规定，投资一定金额即可取得迁入地户籍；有的规定，购买商品房可以办理落户手续；有的规定，符合迁入地需要的人才准许迁入。在这个意义上，户籍政策的松动无疑给了高考移民出现的有利条件。

4.地方保护主义的盛行

北京、上海、天津等大城市也是引进“高考移民”的一大场所，其中的原因就是这些地区凭着优厚的教育资源以及拥有大量本地国内著名高校的条件，对本地学生降低标准录取。看看我们各大名校的生源分布，可谓一目了然。笔者认为，上述几大城市偏向本地考生的重要原因除了考生素质高以外，还有对地方政府财政支持的依赖及无形的行政压力。如果说对西部落后地区给予优惠降低招生标准，我们可以接受，但面对这种地方保护主义，人们无法与“公平”联系起来，这明显是对教育平等权利的一种侵害。而像山东、河南这样的人口大省，无疑受到了莫大的“委屈”，想法为自己争取机会的方式之一就是高考移民。

二、有关省市新出台的高考移民政策介绍

由于高考移民现象的持续存在，每年各省市尤其是高考移民大量移入地区都会对高考移民采取相关政策措施，力求将移民数量降到最低，围堵这类“不速之客”。

（一）青海：严格核查报名学生的高考资格

为防止高考移民趁虚而入，在2012年普通高校招生报名及后续工作中，考生在青高考资格审查分4个阶段进行：高考报名过程为第一阶段，将对所有报名学生的户籍、学籍进行认真审查，不符合在青报考资格者不予报名；高考前为第二阶段，对已报名学生的资格进行核查，对有举报、可疑对象的户籍、学籍进行摸底和走访调查，尤其对户口簿、迁移手续的真实性进行比对，将不符合条件学生在发放《准考证》前报省招办注销；高考结束至建档前为第三阶段，对上线考生尤其是高分考生进行严格审查；招生录取过程为第四阶段，对预录取考生进行最终审查，不符合条件者经考区招委再次落实确认后，按照属地化管理原则，向省招办报告取消录取资格。

（二）新疆：转入考生网上核实户籍

为遏制“高考移民”，去年2011年11月份，新疆维吾尔自治区教育厅、公安厅、新疆生产建设兵团教育局、新疆生产建设兵团公安局联合下发关于《新疆维吾尔自治区2012年普通高校招生网上报名工作规定》的通知。要求各地公安机关要采取网上核查的办法查验考生户籍的真伪，并且进行户籍情况审查时应指定专人，依照“谁审查、谁签字、谁负责”的原则，认真细致核对居民户口等有关登记项目信息的一致性。对高中阶段转入新疆的考生和非新疆身份证号的考生户籍情况，必须在户籍网上逐个核实，对违反规定迁移户口、变更民族成分的要坚决纠正。同时还规定属于公安机关内部民警违法乱纪的，按照有关规定严肃处理，触犯法律的依法追究法律责任。[4]

（三）辽宁：高考招生户籍时限

辽宁省为防“高考移民”不断出台新规定，最明显的是户籍时限规定，从2009年要求在辽宁省的户籍截止到报名开始之日为1年以上，到2010年在辽宁省考生的户籍截止到报名开始之日为两年以上，再到2011年要求辽宁考生户籍满三年、高中学籍为三年，是往届毕业生的，还须具备辽宁省中学毕业证书。

这种户籍时限规定的依据在哪？实行这样的差别对待又是否符合平等对待原则？种种疑问不禁让我们深思：有没有理性地依法去看待高考移民现象呢？

三、封堵高考移民政策的合法性分析

面对高考移民现象，几乎全部的迁入地都想方设法地出台各种政策规定，将为高考而移民的那部分考生阻挡在本地区招考名额之外。但是作为前提的是对高考移民现象的认识，高考移民是违法的吗？高考移民必须要封堵吗？

（一）高考移民中的合法性

笔者在前文已经将高考移民分为两种，对于通过违法手段取得户籍地非法移民毋庸置疑是违反法律规定的，而符合迁入地的户籍政策，通过正当途径办理了户籍迁移登记的这部分移民是否违法呢？从其行为看是具备了户籍迁移的合法要件的，只是其迁移动机不纯，并不能作为违法的依据。基于现实的教育制度，国家不能提供教育机会、起点和结果的公平，公民在不安于现状的情况下，无奈选择了高考移民这一方式。我们不能完全否定这种移民，因为它可以说这是公民追求教育公平的自我救济手段。

（二）封堵“高考移民”政策有无法律依据

封堵高考移民的行为该如何界定？从迁入地居民的角度考虑，“高考移民”通过移民这种投机行为考上大学，在我国现有的高考名额分配制下，必然意味着迁入地的考生中有一人不能上大学。[5]为了达到公平所采取的合理差别待遇竟又出现了新的不公，如此一来，封堵高考移民就成了维护公平的一项措施。但是从客观法律角度看，该类政策的依据又在哪？

纵观诸多法律法规及规范性文件，也只有2005年教育部办公厅、公安部办公厅联合发布的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》提到了高考移民现象，之后各个地方政府教育部门就以此为依据出台了一系列限制高考移民的政策。但从《立法法》的角度看，只有以公安部、教育部的名义出台的文件才属于行政规章，才具有法律效力，以公安部、教育部内部职能部门名义对外发布的文件，不是行政规章，不具有法律效力。所以据此出台的一系列限制高考移民措施同样是不具有法律效力和依据的。

四、正确审视高考移民

（一）从迁徙自由看高考移民

正是因为高考制度是与户籍挂钩，封堵高考移民的政策不免与迁徙自由的基本人权相冲突，不少学者也曾提出该类政策违反宪法权利而不合法。

看我国宪法有关迁徙自由权的演变，公民的迁徙自由权利经历了一个肯定到否定再到一定程度默许的历史过程。1954年宪法明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，而随着1958年《户口登记条例》的出台，即在事实上限制了迁徙自由，并且在接下来的宪法修正案中取消了有关迁徙自由的规定，就算改革开放后1982年《宪法》仍然没有恢复关于公民迁徙自由权利的规定。但这并不意味着就可以禁止公民自由迁徙。因为对于公民而言，法无禁止即自由，虽然我国现行宪法没有赋予公民该权利，但也没有哪部法律禁止公民迁徙。所以封堵高考移民而采取限制公民自由迁徙的行为是于法无据的。

从另一角度思考，即使顺应当地民意而限制高考移民，它也违反了平等原则。因为这种特殊的迁徙只是单向性的，即教育发达地区的考生迁入具有高考资源优势的地区，但是教育落后地区的考生却很难迁入教育发达地区享受丰富的教育资源。[6]因此，解决高考移民问题的出路不在于正面封堵，而在于通过宪法确认公民的迁徙自由权利，让每一位公民平等地去自由选择行使权利。当人们可以自己决定去哪儿参加高考的时候，高考移民的前提将不复存在，地域性的身份差别将失去其存在的制度依托。[7]北京大学法学院教授张千帆、著名法学专家郭道晖等在内的十五名学者及社会人士，曾联名提请国务院，呼吁取消高考和招生工作中的考生户籍限制。笔者也希望国务院能重视学者的建议，在加快高考制度改革的同时，充分考虑公民的迁徙自由。

（二）从教育公平看高考移民

我国宪法规定“公民在法律面前一律平等”，同时规定“公民有受教育的权利和义务”，所以公民享有教育平等权，但在一般情况下，宪法所能达到的平等只能是一种形式上的平等，也就是说教育机会上的平等，即确保教育机会在法律和事实上无歧视地向所有人开放。作为最低限度的平等，机会平等是保障教育公平的前提。

哈耶克曾指出：“从人们存在很大差异这一事实出发，我们便可以认为，如果我们给予他们以平等的待遇，其结果就一定是他们在实际地位上的不平等，而且，将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇”。[8]因此，宪法上的平等原则并不是绝对的平等，它也承认合理差别。而不合理的差别，就构成了歧视，则是平等原则所不能容忍的。结合高考制度，对少数民族的教育优惠政策是一种合理的差别待遇，是值得肯定和保留的，但是对于标准不一的录取名额分配制却是有失公平的，也造成了所谓的“地域歧视”。

教育优惠政策的出发点是好的，但却因为考虑的不够全面而有了漏洞，在引发高考移民的同时，也使当地学生权利受损，究其原因不难发现，正是地区标准的过分简单化。如果简单根据户籍来决定，那么在实际操作过程中肯定会出现不公，难道这不是人为在制造“反向歧视”吗？笔者认为，为了避免高考移民现象，真正实现教育公平，应逐渐将地区优惠政策变为直接以考生情况为准实行优惠待遇。

（三）从地方保护主义看高考移民

基于不公平的高考录取分数线差异，前文也介绍了有关经济发达地区地方保护导致高考移民的原因。地方保护主义是如何兴起的呢？改革开放后，由于中央与地方分权，地方政府有了自己独立的利益。在高考中，教育部也逐渐把招生和考试权力下放到地方，虽然现今为了加强教育的多元化提倡高校自主招生，但是也带来了一些弊端，即教育方面的地方保护。这里我们不禁产生疑问，权力下放好吗？其实权力下放是避免权力过度集中于中央的一项有利措施，只是在权力下放之前一定要建立起一个完善的体制，扬其利避其弊。如果在下放高考招生等一系列权力的同时能够建立一个比较完善的权力制约和权力运行机制，高考地方保护主义便不会那么猖狂，也就会达到一定程度的公平公正，从而从根源上使高考移民现象消失。

（四）从权利救济看高考移民

所谓“无救济即无权利”，不论高考移民是好是坏，但毋庸置疑的是一部分人的受教育权受到了侵犯，然而对于考生的救济在哪里？尤其是通过合法手段，并且基于客观原因而移民的考生，如果仅从形式上看，很难与真正的“高考移民”相区别，当他们被取消高考资格时，该如何保护自己的权利呢？对于有目的移民的考生，在被认定为高考移民后，没有了参加高考的机会，这又如何去保障权利呢？从宪法学角度分析，在出台一系列阻止高考移民现象的政策中，并没有规定侵犯公民受教育权利后的配套救济方案，因此也可以说是违宪的表现。

尽管“高考移民”受到了迁入地家长和考生的一片声讨，但我们不难理解那些移民考生的良苦用心，在感慨的同时，我们更应用理性的思维去审视高考移民现象，以保护这些“无辜”的考生们。

[1]王琳雯.“区别对待的教育政策”制定的合宪性分析[J].法学研究，2010，（10）.

[2] 张千帆.中国大学招生指标制度的合宪性分析[J].中外法学，2011，（2）.

[3][4] 张庆福.宪政论丛[M].北京：法律出版社，2004.147，149.

[5][7]苗连营.“高考移民”现象的宪法学思考[J].法学期刊，2009，（11）.

[6][8] 韩大元，林来梵，郑贤君.宪法学专题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2008.