宅基地使用权隐形流转问题研究

2013-08-15李珊珊

三晋基层治理 2013年5期

关键词：使用权隐形宅基地

李珊珊白羽

（东南大学法学院，江苏南京 211189）

在我国现行立法体系中，有关农村宅基地使用权制度的规定可见诸于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律法规，归纳起来，主要有以下几点：

1.宅基地使用权的取得，遵循“一户一宅”的分配原则，即符合条件的村民以户为单位只能申请一处宅基地，但这并不表示每户就只能有一处住宅，只是在村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

2.对于宅基地使用权的转让，本村村民在经过本集体同意后可将宅基地上之住房转卖给本集体经济组织成员，且受让人必须符合宅基地使用权分配条件。换言之，中国现有的法律法规和政策对于农村宅基地使用权流转给予了很大限制。

但是随着社会的发展，宅基地存在的功能价值也随之变迁，宅基地使用权制度出现了法之外的情形——宅基地使用权的隐形流转。

在社会实践中，宅基地使用权的隐形流转已成为一种公开的秘密。宅基地流转的情形大体有以下几种：一是农转非后，搬离农村，原有农村宅基地房屋仍在，闲置坐等荒废不如进行转卖；二是农村因分家、继承等原因产生一户多宅现象，闲置的宅基地房屋除了交易外，无法获取任何收入利益，为维持生计而变卖。

一、流转原因分析

1.农民与宅基地的关系变迁

纵观宅基地制度的发展史，农民对宅基地的依附性已经越来越小，宅基地制度在现实面前不进则退了。宅基地的初设是为保障农民的基本生活需求，但它的存在价值远非如此。随着经济发展和城乡一体化的推进，现今的农民已不是单靠种地维持生计的乡下人，新型农民早已与城市接轨，不准买卖宅基地使用权的规定已不符合当今社会发展趋势。

2.宅基地财产价值日益彰显

根据相关宅基地的法律法规，每户只能申请一处宅基地，但除了申请取得之外，也可继承取得。因地房一体政策，房屋存续期间宅基地使用权也依然存在，这就难免出现一户拥有多处宅基地使用权的现象。宅基地及其上房屋的荒废闲置就使得使用权人开始追求其财产利益。但是物权法规定，宅基地使用权属于用益物权，农民有占有和使用的权利，唯独排除了收益权。对于宅基地上之房屋所有权人，自由处分所有物受到极大限制，“暗流”便成为一股热潮。

3.宅基地使用权管理机制不健全

宅基地使用权的管理过于松散是导致宅基地使用权隐形流转的另一原因。首先，申请取得门槛太低。只要具备村民资格并单立门户便可取得宅基地使用权，使得农民想方设法多多争取，从而导致宅基地资源浪费。其次，转让宅基地使用权的门槛限制太高。只能在本集体经济组织内部转让，意味着几乎无市场。第三，宅基地使用权流转缺乏监管和惩治力度是隐形流转猖獗的又一原因。

4.征地拆迁引发的相关问题

在近几年掀起的村改拆迁热潮中，巨额拆迁补偿款和安置用房的出现，使得农村土地价值陡增。对拆迁款的“你争我夺”也使宅基地买卖纠纷频发。有这样一则典型案例便很好地反映了相关问题。

2002年，曹女士将自己位于北京四海二村的一处房产以12万元卖给了曹先生。2003年，曹先生又以19万元转卖给了邱女士。本来一直相安无事，但自从2010年，邱女士因房屋拆迁取得200余万元的补偿款后，接连引发了多起诉讼。2011年，曹先生的妻子王某起诉曹先生和邱女士，称房子转让时自己并不知情，要求确认购房合同无效及返还拆迁款。庭审中，双方各执一词。法院认为根据我国法律对宅基地使用权主体的限制性规定，农村房屋的买卖只能限于集体组织成员之间进行。曹先生和邱女士都不是该村村民，无权购买该宅基地房屋。一审判决房产转让协议无效，并驳回返还拆迁款的请求。紧接着曹女士闻之又将曹先生诉诸法院，要求确认房屋转让协议无效。之后凭借两个房屋转让协议的无效判决，曹女士又起诉要求返还200多万元的拆迁款，目前判决结果未知。

这一案例反映出来的仍是宅基地隐形流转带来的问题。

二、宅基地隐形流转的现象分析

（一）基于法经济学的分析

在法经济学看来，“效率”特别是“资源配置效率”是很关键的评价标准。法经济学理论认为在一般情况下自由交换能将物从低价值的使用移往高价值的使用，自由交换能为交易双方带来好处。如果该交换被限制，潜在的购买者将不得不分担物的所有权人因此受到的损失。宅基地使用权的自由流转是充分利用农村土地、优化配置资源的有效举措，从法经济学角度值得提倡，但宅基地使用权流转的相对性和宅基地制度的现实性却大大限制了这一行为。

（二）基于刑法学和行政法学的分析

规定的“非法转让土地使用权罪”，似乎跟转让宅基地使用权行为有关，但一般情况下的宅基地使用权转让，还不触及犯罪。该罪属于情节犯，行为必须达到情节严重，才能构成。所谓情节严重，主要是指多次实施本罪行为的；非法转让、倒卖土地使用权数量较大的；牟取非法利益较大的；造成土地严重破坏或荒芜的。土地管理法规定，农民享有宅基地面积限额大多在150平米至300平米之间，基本上达不到所谓的“情节严重”，因此农民转让一两处宅基地使用权根本不会担心会被追究刑事责任。

三、宅基地使用权流转问题规制

如何对这一问题进行科学合理的规制呢？笔者认为应从以下几方面着手：

（一）宅基地使用权流转合法化

针对宅基地使用权能否自由流转的问题一直以来争议不断，但就目前的发展而言，宅基地使用权流转合法化已势在必行。今年4月3日国务院总理李克强在国务院常务会议上表示，要完善农村宅基地有序退出机制。这充分表明了宅基地市场化改革的方向。但经济手段不足以支撑宅基地制度改革，必然要有相关配套的政策和法律法规，首要的就是赋予宅基地使用权流转合法化的权利。有观点认为宅基地使用权作为农民的福利性权利转让他人不合理，但从物权法的角度看，农民以自己的身份获得一项权利，自由处分该权利有何不可？

实现宅基地使用权流转合法性要在充分尊重农民权益的前提下，不可因城市化改造进程而强制宅基地使用权的买卖；也不可为追逐经济利益而侵占农村耕地，破坏土地制度。“拆东墙补西墙”的做法是无济于事的，必须要建立完善的一套相关制度予以规制。

（二）建立完善的宅基地使用权流转制度

1.严格规制宅基地审批

为防止出现“空心村”、宅基地闲置和土地滥用的现象，根据现有制度思考，首要的就是要加强宅基地取得的审批制度，做到从源头上把控。当宅基地使用权可自由流转后，设法申请宅基地转让的行为也有可能会不断发生，毕竟宅基地取得的无偿性和作为财产的收益性有相当大的吸引力。因此，必须抓好宅基地审批程序，做好预防工作。

2.完善宅基地使用权和房产登记

农民虽享有宅基地上房屋的所有权，却不似城市房屋一样拥有属于自己的房产证，这就使得在房屋转让中，受让人担心无法保障自己的房产权益而影响房屋买卖。在改革宅基地使用权流转制度中有必要制定配套的房屋产权登记制度并发放房屋产权证。在“地房一体”下，宅基地使用权证也要规定更正程序，做到一步到位，保证在拆迁时不仅保障农民的利益，也维护受让人的利益。

3.规定宅基地流转定价标准

在宅基地使用权隐形流转中，由于权利瑕疵，农民不得不以极低的价格转让宅基地使用权，严重损害自身的财产权益的同时受让人也无保障权利，因此宅基地正常有序地流转还要规定合理的定价标准。政府和有关部门应研究制定一套宅基地价格评价体系，公平、公正、合理地评价每一块建设用地，为宅基地流转提供技术支持。

4.加强监管力度，违法必究

当前有关土地问题存在着执法不严、违法不究的状况，土地管理部门作为监管部门也一直未实际发挥监管职能，大量的宅基地违法行为不能得到有效遏制。在宅基地使用权流转合法化的背景下，监管职责更是不可或缺。在自由流转下，为维护农村市场秩序，必须明确相关法律责任，对违法行为予以行政处罚。