山西城乡生态一体化制度建设路径研究

刘 晔

（山西省社会科学院能源经济研究所，山西 太原 030006）

党的十八大确立了生态文明建设的突出地位，指出保护生态环境必须依靠制度，制度建设是推进生态文明建设的重要保障。推进城乡生态一体化是建设资源节约型、环境友好型社会的客观要求，相关制度建设亦成为城乡生态一体化建设的重要环节。改革开放以来，山西城乡生态化建设经历了一个从传统意义上的污染控制和生态恢复（环境保护阶段），到主动修正工业文明弊端，探索资源节约型、环境友好型的发展道路（生态文明阶段）的转变。目前，全省城乡生态化建设虽取得了积极进展，但受城乡生态一体化制度建设基础薄弱制约，城乡生态一体化发展的格局尚未形成。由此可见，按照“统筹城乡、梯度发展”的原则，构建起相对完善的城乡生态一体化制度体系，切实改变城乡生态建设不平衡局面，就显得尤为重要和紧迫。城乡生态一体化制度建设是一项复杂的系统工程。立足山西实际，应在构建城乡生态一体化的管理运作模式、补偿机制和支撑体系等领域狠下功夫，着力提高城乡生态一体化水平。

一、构建城乡生态一体化的管理运作模式

城乡生态一体化建设的顺利实施离不开规范的管理机构和明确的管理责权划分，统筹城乡管理运作机制的建立，是加快推进城乡生态一体化建设的前提和基础。

（一）统筹综合管理

建设城乡生态文明是政府的重要公共职责之一。城乡生态化的管理机构应由相关政府机构和事业单位组成，担负起城乡生态化运行的重要职责。应分别设置省级和县级层面的综合管理机构。省级层面，建议在省发改委专门设立城乡生态化建设的管理机构，统一协调和管理全省城乡生态化建设问题。管理机构的负责人由省发改委领导担任，管理机构由省环保厅、财政厅、国土资源厅、水利厅、农业厅、林业厅等与城乡生态化建设相关厅局的领导组成，并常设办事机构。县级层面，设立县级城乡生态化建设综合管理机构，建立健全城乡生态一体化的综合管理机制。纵向上，由省级城乡生态化管理机构统一调控、监督、管理全省的城乡生态一体化建设。其中，跨县的有关建设问题由省级管理机构统一协调管理，各县的事宜实行在省级管理机构统一管理、指导和监督下，坚持因地制宜原则，分县具体负责实施。横向上，形成跨地区、分部门的协调机制。加大对农村生态环境建设的政策倾斜，实施工业反哺农业、城市带动农村战略，重点解决好制约农村生态环境的关键问题，推进城乡生态一体化发展，城乡生态环境建设齐头并进。

（二）加强规划指导

统一编制省级城乡生态一体化规划。规划的编制应体现如下原则：内容上，涵盖城郊生态一体化规划、都市农业规划、城域生态一体化规划和区域生态一体化规划多层面，重点要突出城乡一体化理念；战略上，从观念、人才、科技、体制、法规等方面进行全方位设计；空间上，根据生态功能区划，对不同类型城市和乡村的资源、环境、产业、人口进行合理规划布局；时间上，按循序渐进的原则确定不同阶段城乡社会、经济和生态环境协调发展目标。建立经济社会发展与城乡生态环境保护综合决策机制。把城乡生态一体化规划纳入各级政府经济和社会发展的长远规划和年度计划，增强政府在产业发展、资源利用和生态环境保护方面的综合决策和协调能力。

（三）重视监测评估

构建城乡生态环境预警体系。遵循“预防为主、保护优先”的工作方针，完善环境监测预警制度，从源头上遏止生态环境恶化。建立覆盖城乡的环境监测和预警网络，实现环境监测预警全覆盖，推进环境监测站的标准化建设，提升应急处置能力。加强农业部门环境监测能力建设，提高农村土壤污染、基本农田环境质量和农作物农药残留污染等方面的监测水平，力争在每个县建立一个农村环境空气质量自动监测站。加大重点区域流域环境质量监测监管力度。

分类评估山西“一核一圈三群”和全省各类乡村的生态质量，构建一套符合“一核”、“一圈”、“三群”和不同乡村发展定位的生态环境质量评估体系，合理确定生态环境质量监测指标，完善评估技术，提高生态环境质量评估水平。实施城乡生态环境政策评估。建立健全与省情相适应的全防全控的政策防范体系，使城乡环境治理由“末端控制”向“前期预防”延伸。

（四）严格执法监督

强化城乡生态环境建设的执法监督力度，提高城乡生态环境管理的规范化水平。点面结合，城乡各有侧重，加快城乡污染治理步伐。城市重点抓点源治理，严格建设项目环境准入，进一步健全淘汰落后产能退出机制，强化持证排污和限期治理制度，严格实施水功能区评价和达标考核制度及水域纳污能力限排制度，整治重点排污企业达标排放，加强城市污水处理厂和垃圾处理厂运营管理等。农村重点抓面源污染治理，整治乡镇企业密集区的污染问题，治理规模化畜禽养殖及农药、化肥的使用和农膜等造成的污染。加强乡镇级环保机构建设，通过定人、定岗、定职，将农村环保工作做细、做实。

（五）改变考核办法

将城乡生态文明建设任务纳入各级领导目标责任制，分市县、分部门进行目标分解，一级抓一级，落实责任制，建立和完善分工负责和统一监管的工作机制。根据城乡生态文明建设推进的总体要求，试行绿色GDP核算评估，把资源消耗、环境损害、生态效益作为年度目标责任制考核的重要内容，加大其考核权重，并作为干部选拔任用和奖惩的重要依据之一。实行生态文明建设一票否决制，对因决策失误、未正确履行职责、监管不到位等问题，造成群众利益受到侵害、生态环境质量受到严重破坏等后果的，依纪依法追究相关人员责任。特别要加强对乡镇环保机构的考核，对完不成环保目标的实行一票否决，增强乡镇党委、政府抓环保工作的主动性。

二、构建城乡生态一体化的补偿机制

政府在规范城乡生态化管理和运作的同时，应根据“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”原则，积极探索与加快建立科学合理的生态补偿机制。

（一）探索统筹城乡的生态补偿模式

创新生态补偿机制，完善生态补偿政策，明确生态补偿重点领域，突出城乡统筹发展，实现生态建设与经济发展的良性互动。灵活运用各类补偿手段，诸如在财政转移支付项目中增加生态补偿项目；政府直接投资实施生态保护和建设项目；探索“资金横向转移”补偿模式，城市地区向农村地区转移支付，通过横向转移改变地区间既得利益格局，实现城乡间公共服务水平的均衡，以体现区域之间生态环境服务的公平性。

（二）开展城乡生态补偿政策试点

总结试点经验，制定完善流域上下游之间、不同主体功能区之间生态补偿的有效措施。进一步落实地表水跨界断面水质考核生态补偿政策，完善全省流域补偿标准体系，建立流域上下游地区生态保护共建共享机制，实行市级断面水环境共保共治，以经济手段促进水质改善。结合集体林权制度改革，探索建立公益林购买机制，对国家下达任务之外农民营造的生态公益林，经验收合格进行政府购买，使更多的农民通过营造林增加收入。在有条件的地区开展大气环境质量生态补偿试点。

（三）深化矿产资源开采生态补偿

推进矿产资源开发补偿机制，研究制定非煤矿山生态补偿办法，实现资源开采的外部成本内部化。健全矿产资源开发矿山地质环境恢复治理保证金制度。深化煤炭工业生态环境恢复治理补偿机制，建立矿山生态环境评价和绩效考核制度及指标体系，全面推行资源开发地质环境恢复治理保证金制度，切实构筑起“事前防范，过程控制、事后处置”的三大生态防线，全面提升全省矿山生态环境恢复治理的整体水平，推进矿区生态环境质量的根本改观。

三、构建城乡生态一体化的支撑体系

充分发挥市场、科技、资金在城乡生态化建设中的调节、引领、支持作用，为城乡生态化建设提供有效支撑。

（一）建立城乡生态一体化的市场机制

建立和完善相关市场制度，逐步形成有利于资源节约和环境保护的城乡生态一体化市场运行机制。加快推进资源环境价格改革，建立反映资源稀缺程度和环境恢复成本的价格形成机制。健全能源资源节约利用机制，对高耗能产业的能效实行对标管理，严格限制超额消耗能源。建立和完善环境污染责任保险制度，避免“企业污染、政府埋单、百姓受害”的被动局面。建立环境风险保证金制度，将环境污染治理责任前置，以便于落实“谁污染、谁治理、谁付费”。完善水资源开发利用保护机制，大力推进阶梯水价改革，加快水权转换和交易制度建设，开展跨行政区域水权交易试点。全面推行排污权有偿使用和排污权交易制度，并逐步拓展排污交易范围，实现总量控制前提下的环境资源合理调配。

（二）增强城乡生态化建设的科技扶持

提高城乡生态建设的科技含量。加大城乡生态化建设重大科技攻关项目的研发力度。重点支持高等院校、环境保护科研机构、环境监测部门和环保公司等在节能减排、环境监测、污染源自动监控、生态保护、资源循环利用、饮水安全等领域开展科技攻关，重点扶持污水深度处理与回用、燃煤设施脱硫脱硝、工业粉尘高效除尘、固废综合利用、村镇污水一体化处理、农业面源污染防治、绿色食品生产、水土保持、禽畜粪便综合利用、污水、废气和机动车尾气治理等相关环保技术的研发与引进。

搭建城乡生态化技术服务体系。支持构建技术研发服务平台，着力抓好城乡生态化技术标准和示范企业建设。建立生态技术推广成果转化平台服务体系，适时公布城乡生态化工程重大科技推广项目名单，抓好城乡生态化工程科技示范项目建设，加快高新技术在城乡生态化建设中的应用。健全和完善生态技术信息服务体系，形成共建共享网络，形成环境信息通报制度。构建生态技术交流合作平台，通过与科研机构的技术协作，充分引进国内外前端成熟技术及装备成果，促进环保技术成果转化；通过举办论坛、交流考察等多种形式，广泛开展与国际组织及生态环保组织的交流与合作，为城乡生态化建设提供信息决策等咨询服务。

（三）加大城乡生态化建设的资金投入

针对山西城乡生态建设资金不足的困境，应综合运用投资、税收等政策杠杆，坚持国家、地方、集体、个人一起上，多渠道增加对城乡生态化建设的投入，形成政府、民间和个人的多元化投入机制。建立有效的城乡生态化财政投入机制。实施“外引内增、倾斜农村、多头并举”策略。一是大力争取国家资金。在循环经济、资源节约、重点污染治理、城市生活垃圾、污水处理、生态建设等方面，筛选一批重点环境治理项目，做好项目前期工作，落实好配套资金，积极争取国家财政支持。二是加大省市财政的投入。省、市政府要将环保投入列入本级财政支出的重点内容并逐年增加投入。落实“以奖代罚、以奖代补”政策，统筹开展集镇绿化、人畜饮水、面源污染、沟渠治理等农村基础设施建设，提高资金使用效益。三是加大农村生态环境建设的投入。山西各级乡村生态环境治理欠账较多。省内各级财政应加大对农村生态环境治理的投入力度，不仅要加大资金援助，而且还可进行适当的生态补偿，切实维护广大农民在城乡生态化建设中的应有权益。四是多渠道、多层次筹集城乡生态建设资金。各地政府要有效整合环保、节能减排、城乡建设、水利建设、淘汰落后产能、新农村建设等方面的资金，加大对城乡生态化建设的投入力度。拓宽融资渠道。采取鼓励和优惠措施，吸引国内外企业、金融机构和民间资本投向城乡生态化建设工程，为城乡生态化建设提供资金帮助。

[1]傅嘉仕.统筹城乡生态环境建设的制度考量与现实路径选择——以重庆生态环境建设与保护为例[J].重庆行政，2011，（3）：43-45.

[2]李茜.在城乡生态化背景下生态农村建设机制——以山西省榆次区和灵石县生态农村建设为例 [J].农业与技术，2011，（12）：1-4.