甘孜藏区资源开发存在的问题分析

张 琪

一、甘孜藏区资源开发背景

西部地区自然资源丰富，资源数量和潜在价值较高，已成为重要的资源供给区，西部大开发的实际意义就是对西部资源进行开发，创造价值。西部大开发战略已经实施10余年，西部经济出现了加快发展的好势头。西部经济的发展和社会的进步为全国经济发展开辟了新的广阔空间，也有力地促进了区域经济的协调发展。但是，在西部开发的进程中也出现了一些不容忽视的问题，东西部之间的差距仍然在扩大。西部的民族地区在西部大开发中面临着新的问题和挑战。站在新起点上的新一轮西部大开发，需要我们在总结已有经验和教训的基础上，充分重视西部大开发出现的一系列新问题，深入研究问题产生的原因，针对民族地区的实际情况，寻找一些更为有效的解决方式和完善途径。

位于四川藏区核心区域的甘孜藏族自治州 (以下简称甘孜州)位于四川省西部，地处青藏高原东南缘，处川、滇、藏、青四省区结合部，属全国五大牧区之一，是四川省最大的草原牧区和长江上游重要的生态屏障。全州幅员面积15．37万平方公里，人口100余万，是以藏民族为主体的少数民族聚居区，也是政治、经济和藏汉文化的枢纽区，具有较强的战略意义。

二、甘孜藏区资源分布情况

甘孜藏区资源丰富，主要为水能资源、矿产资源和各种生物源。甘孜藏区地处长江、黄河的源头地区，长江上游重要的干流金沙江，支流雅砻江、大渡河 (简称两江一河)流经州内，流域面积14．61万平方公里，年径流量622亿立方米，各支流的山溪广布，水流急，落差大，水量丰沛，水源稳定。区内水资源总量为1397．83亿立方米，其中可利用水资源总量为881．8亿立方米，占全省河川径流量地表水资源总量的1/3以上，水能理论蕴藏量3729万千瓦，占全省的27%。地表出露的热泉有200多处。［1］

甘孜藏区森林面积占全省的20%。辽阔的森林、草地是长江水源涵养、水质保护的天然屏障，在维系长江流域乃至全国生态平衡中发挥着重要的作用。同时，甘孜藏区地处著名的“三江”(包含怒江、澜沧江、金沙江)成矿带，区内有色金属和贵金属品种多、储量大，已初步探明超大型和大型矿床30余处，中型矿床40余处，小型矿床近百处。甘孜州成矿地质条件良好，已发现矿产74种，固体矿产地1581处。各矿物以有色、稀有、贵金属矿优势显著，在四川藏区的储量中占有很大比例，其中，镍占84%，锂占84%，金、银分别占56%、铅占53%，铜占27%。据估计，金属矿物潜在经济价值达2500亿。其中镍、锂价值超过100亿，铜、铅价值在50-100亿，是全国最具潜力的有色金属基地之一。区域中，矿产资源分布高度集中在两个资源开发区中，区域特色非常明显。共生、半生矿产资源丰富，综合利用价值高。［2］丰富的自然资源成为甘孜州经济发展的比较优势。

三、甘孜藏区资源开发中的“短板”

甘孜藏区资源丰富，各种资源开发潜力都很大，有效的开发将造福人民。而今就水利资源来讲，仅利用年径流量的0．4%，水力资源开发仅占0．06%。造成各种资源开发利用不足、经济利益低下。管理学中的“短板理论”又称“木桶原理”，该理论由美国管理学家彼得提出，意指盛水的木桶是由许多块木板箍成的，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，则此木桶的盛水量就被短板所限制。这块短板就成了这个木桶盛水量的“限制因素”(或称“短板效应”)。［3］从这个概念中我们可以把甘孜藏区资源开发中的“短板”归于以下几个方面。

(一)资源开发相关标准、参照体系不完善

到目前为止，甘孜藏区关于资源开发中可开发资源的认定、开发环境的评估，资源开发对环境的要求等相关的参照体系都没有建立起来，在进行资源开发的过程中，开发仅以全国制定的一些标准作为参考，尚无适合甘孜州区位条件的系列指标体系，存在着盲目开发、过度开发、滥开发等系列情况，使本来就脆弱的生态变得更加脆弱，大大削弱了资源开发产生的经济效益，资源开发的比较优势没有得到体现。

(二)资源开发模式单一

由于历史和经济基础的制约，甘孜藏区经济的发展相对缓慢，农牧民收入较低，资本的积累能力十分薄弱，加之自然资源的国有性，甘孜州资源开发的模式非常单一，以国有大中型企业的开发为主，开发中没有带动相关产业的联动，同时，由于较低的自我积累能力，资源开发的资金基本从外流入，造成了以外来开发者为主体的开发模式，有学者形象地把这类开发归为“嵌入式开发模式”，［4］这种开发模式导致了资源开发中利益分配严重不均，对地方经济的发展造成了一定的阻力。

(三)资源开发效益低下

由于没有一个较为全面、合理的开发评估体系，开发中对资源的利用非常有限，加之，民族地区落后的科学技术，使得资源开发不但没有产生较大的扩散效应，反而产生了较多的“后遗症”，资源开发的经济效益没有体现出来，增添了一系列不利的因素，资源优势没有转变为经济优势，资源开发陷入了尴尬的局面。

(四)资源开发中产生了负外部性

负外部性是经典经济学理论，称外在效应 (externality)，指企业 (个人)的经济活动对他人造成了影响而又未将这些影响计入市场交易的成本和价格之中。负外部性主要是指经济负外部性，主要局限于对环境的负面影响。［5］但是，我们发现，同在中国西部其他地区的资源开发实践中存在的问题一样，甘孜藏区资源开发的生态负外部性不单指环境负外部性，随之还产生了社会负外部性问题。主要表现在在大规模矿产资源开发中，对环境造成了破坏，表现为矿区周围地表塌陷、地基下沉、山体滑坡、崩塌、泥石流、地裂缝、水土流失、水资源枯竭和周围植被严重破坏等。高强度的水电资源开发破坏了生物资源的生长环境，生态负外部性日趋凸显。与此同时，由于有限的开发条件和关于环境保护、利益补偿等各种相关法规、制度的缺失，在资源开发中产生了开发商与当地政府、居民的利益纠纷，当地居民对参与开发产生了抵触情绪，影响了社会的和谐。

(五)资源开发相关法律法规不健全

在资源开发中，关于资源开发与环境保护的相关法律法规还不完善，对开发区资源的保护和当地百姓利益的维护还没有较完善的依据，造成了一些地区盲目开发资源，“先开发、后保护”，资源开发付出了巨大的成本，资源开发没有能有效带动地方经济的发展和对生态环境的改善，没有从根本上促进地方居民生活的提高，资源开发的正外部性被大大削弱，“开发就是破坏”的观念被植入当地居民头脑，影响了资源开发的良性发展。

(六)资源开发利益分配机制不完善

西部开发中最凸显的问题是关于资源开发利益的分配问题。由于较弱的自我积累能力，甘孜藏区资源开发中也存在着利益分配不均、利益向一边倒的情况，截止到目前，甘孜藏区尚未制定出台相关资源开发利益补偿方面的具体规定，主要参照执行的是国家或省相关规定，而国家和省制定出台的资源开发利益补偿政策存在有关资源补偿的法律法规对资源保护和补偿的规定不全面的情况，而只有一些零散的内容，其中多是有关政策性的说明，缺乏可操作性，适合区情的法律法规寥寥无几，资源开发没有完善的制度支撑，资源开发缺乏实效。

四、新一轮资源开发中需要思考的问题

(一)加快建立资源开发的环境评估体系

事实上，资源在开发的过程中都会给生态环境造成不同程度的破坏。因此，在进行资源开发时，必须建立一套较为完备、规范的环境评估体系。资源开发前，应根据评估体系，对要开发的区域进行科学勘探、对开发地的土质、植被和周边环境进行全面分析，确定开发的范围和深度，尽量不破坏开发区域的植被，引起如地面下降、水土流失、土地沙化、固体废弃物排放、大气污染和水环境污染等环境问题。与此同时，在开发的过程中，也需要参考评估体系，随时对环境进行监测，在开发中融入对环境的完善和保护，避免粗放式地开发，用科学、专业的理念和技术维系与环境的和谐。

(二)营造多模式开发环境，提高资源开发的经济效益

资源的开发不单受生态环境的影响，政治、经济、文化、法律等宏观环境因素也制约着资源的开发，甘孜藏区经济发展的速度还较慢、居民收入较发达地区还有较大的差距，资本的自我积累能力非常薄弱，资源开发的科技含量不高，开发经济效益较低。因此，甘孜藏区应利用环境条件，尽可能创造资源开发的新模式，拉长自然资源开发的链条，对资源开发的相关产业进行结构升级，延伸产业链条，增加资源开发的附加值，提高资源开发的经济效益。

(三)多角度改善资源开发的负外部性

资源开发的负外部性在一定程度上阻碍了资源开发的进行，影响了民族地区经济、社会的和谐发展。首先要解决的是资源开发产生的环境外部性问题。正如许多专家学者所提出的，采用生态损害补偿。所谓生态损害补偿，是指在资源开发中对开发者破坏生态或环境的行为所涉及相关利益主体，进行利益关系调整的一种制度安排。在实际操作中就是要求资源开发的企业或主体向资源受到损失或伤害的资源所有者或使用者支付费用的过程。［6］因此，甘孜藏区在资源开发中应向开发区提交生态损害补偿制度，提高资源开发的补偿费。在资源开发中，要建立一套完善的资源开发利益分配制度，规避在以往开发中出现的利益往开发商一边倾的状态，要为当地争取较大的利益，在开发中实现开发与生态环境多方利益和谐的良好局面，更大程度上提高资源开发的经济效益。

(四)完善资源开发的法律环境

纵观资源开发中存在的问题，我们可以清晰地看到相关法律法规制度的缺失是导致资源开发出现矛盾和问题的主要原因。甘孜藏区应尽快制定出台适合本地资源开发的地方性法规，如《矿产资源补偿法》《水电开发补偿法》《生态环境保护法》《移民法》等法律法规，为解决资源开发中的利益矛盾和纠纷提供法制基础。同时，政府要协同各相关方对相关法律法规进行宣传、引导，积极向当地群众和开发商进行讲解，监督资源开发中的不良行为，保障资源开发的利益得到合理的分配。

(五)多举措建立资源开发的利益补偿机制

由于甘孜藏区经济发展相对缓慢，资本的自我积累能力非常薄弱，导致外来投资的单一的开发模式，这种单一的开发模式造成资源开发利益分配的不均。因此，当地政府对不可再生资源和可再生资源采用不同的补偿方式，减少民族地区上缴中央的资源补偿费，在资源开发收益中，鼓励资源开发矿业企业和当地居民建立相关利益共享机制，雇佣当地村民参与工作，或采用股权形式鼓励当地村民参与管理，将利益分配倾向于当地的居民，政府要监督开发企业的相关行为，使共享机制得以落实。同时，可以通过调研，发现州内州外资源开发利益补偿做到较好的典型例子，进行推广学习，促进甘孜藏区将其资源优势转化为财政优势进而转化为经济优势，以经济发展促进民族地区社会稳定。

(本文为四川省教育厅2010年青年基金项目“新西部大开发下四川藏区资源开发利益平衡机制建构”的部分研究成果，项目编号：10SD045。)

［1］张婷、张文秀．四川省甘孜州区域经济发展的优势资源开发［J］．国土经济，2003年第9期

［2］祖智君．四川甘孜藏族自治州优势矿产业的开发与利用［Z］．中国民族地区经济社会发展与公共管理，p333-334

［3］终生受用的十大经典管理理论 ［Z］．2010年

［4］肖红波、庄万禄．民族地区资源开发和收益共享新模式调查——以甘孜州白玉县呷村矿产资源开发为个案［J］．西南民族大学学报，2010年第11期

［5］曼昆．经济学原理 (第3版)［M］．北京：机械工业出版社

［6］张云．非再生资源开发中价值补偿的研究［M］．北京：中国发展出版社，2007年