抓住新农村建设机遇科学统筹城乡建设用地增减挂钩

■李伯宣

2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中明确提出 “城市建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”，城乡建设用地增减挂钩试点工作由此拉开序幕,至今已历时近10年。

笔者通过对自贡市沿滩区进行认真调查分析，借鉴外地经验,认为要做好城乡建设用地增减挂钩项目（以下简称“增减挂钩项目”）,为全区发展赢得空间,为加快建成全市“两化”互动和城乡统筹示范区提供有力支持，就必须与新农村建设有机结合，才能更好地开展这一工作。

困境：强大的建设需求和严重的用地缺口

增减挂钩项目是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理项目。该项目对保护耕地、改善农民生产生活条件、促进城乡一体化发展和加快社会主义新农村建设都具有十分重要的意义。

就沿滩区而言，根据已批准的《沿滩区2006—2020的土地利用总体规划》及2006—2012年间建设用地情况的数据显示，截至2012年，全区已征未供的国有土地约为2200亩，2012－2020年间的城镇建设用地规划指标约为6650亩，平均每年831亩。以2012年为例，所需用地约4000亩，而市上安排指标为300亩，缺口相当大。

安排指标不足实际需求的十分之一，显然无法保障满足建设用地的要求，这一瓶颈问题不解决，统筹城乡、两化互动、推进城镇化建设的工作势必受到影响。

对策：抓住新农村建设机遇寻找突破口

当前，中央进一步收紧了土地政策。在保加快发展、保耕地红线的“双保“任务尤为严峻的情况下，对于已步入发展快车道的沿滩区而言，要想破解发展用地指标严重不足的问题，除积极向上争取指标外，最有效、最实际、最长远、最可行的办法就是在科学规划新农村建设的同时，加快实施增减挂钩项目，以此作为缓解用地矛盾、破解发展用地不足的有效自救手段，其理由有三。

实施增减挂钩项目在建新区用地方面具有独特的政策优势。 农民建新点用地不需要办理农用地转用手续，结余的集体建设用地征收不占规划建设用地指标，不占年度用地计划指标，报征不需缴纳新增建设用地有偿使用费，不需缴纳耕地开垦费。在确保耕地保有量不减少的情况下，通过使用周转指标和周转指标的资金变现，将为沿滩区的“两化”互动发展提供有力的用地保障，为统筹城乡发展提供有力的资金保障。

实施增减挂钩项目是集约节约土地、优化土地利用结构的有效途径。沿滩区属浅丘地区，农民的居住习惯导致农房分布过于分散，占用和浪费的宅基地面积多,土地利用十分粗放。同时，随着城镇化进程的进一步加快，农村人口加剧向城市和小城镇集中，农村出现了大量的闲置、废弃宅基地和空心村。通过实施增减挂钩项目，对废、乱、散的宅基地进行拆旧复耕，可使项目村的耕地面积得到有效增加，耕地质量得到提高，促进农村集约节约土地,优化土地利用结构。

实施增减挂钩项目是统筹城乡发展、加快新农村建设的重要载体。增减挂钩项目在达到城镇建设用地增加,农村建设用地减少,整个项目区建设用地总量不增加,耕地不减少目的的同时,通过周转指标的位移，将征收后的城镇土地出让变现的增值收益转移到农村，能有效解决新农村建设缺资金及用地不规范的问题,改善农村生产生活环境，改变农民生产生活方式，提高农民的收入水平，真正实现城市反哺农村，加快城乡一体化发展进程。

实施：发挥农民主体作用，将政府行为转化为群众自觉行动

推进增减挂钩项目和新农村建设相结合，最重要的就是做深做细群众工作，充分调动群众的积极性，充分尊重群众的意愿，将政府行为转化为群众的自觉行动。

以深入细致的宣传感染群众。编制增减挂钩项目规划前要扎实开展入户调查摸底,充分征求项目区群众意见，将增减挂钩政策详细告知群众，并通过镇、村、组干部会、群众代表会及项目听政会等形式,从集中居住的好处、分散居住的不便、集中居住后新村产业发展、耕种模式、务工方式等方面,开展深入细致的宣传，让群众对增减挂钩项目从不了解到熟知，从不理解到支持，从不配合到主动参与，充分调动农民的积极性，发挥他们的主体作用。

用优中选优的规划吸引群众。做好做优增减挂钩项目农民集中居住区的规划,是吸引群众集中居住的关键所在。为此，农民集中居住区规划在选址、楼层户型设计、外观风貌、配套设施等方面要充分征求和尊重群众的意见，充分考虑群众的生产生活习惯。在选址方面，要尽量考虑在环境优美、依山傍水、交通方便，非基本农田和非地质灾害隐患点的地方；在楼层户型设计方面，尽量控制在三层以下，最多不超过四层,户平建筑面积在120－150平方米为宜，并修建农具堆放室、禽畜集中养殖室等；在外观风貌方面，要充分体现本地民居特色，给人以大方、舒适、美观的感觉；在配套设施方面，在解决好水、电、气、通讯、亮化、绿化等配套设施外,还要配建医疗卫生、文化体育、污水垃圾处理等公益设施，以提升居住水准。

值得注意的是，在做好做优增减挂钩项目农民集中居住区的规划和实施新农村建设的同时，应通过成立项目区代表委员会，邀请农民参与听证会、论证会、比选会等，让农民真正参与到项目中来，成为项目实施的主体，从而提高农民的满意度。

用能够接受的补偿惠及群众。如果说通过加大宣传形成共识,通过做优规划吸引群众,重点是解决群众“想搬想建”的问题,那么,制定合理的，能让群众接收的拆旧建新补助政策,则是解决群众“愿搬愿建”的关键所在。自增减挂钩项目实施以来，国土资源部和省国土资源厅没有对群众房屋拆旧建新明确具体的补助政策，只提出了一些宏观要求，没有统一的标准，各地结合自身实际制定了拆旧建新补助办法。从沿滩区实际看，建议对拆旧区农户地上建构筑物及其他附着物的补助不高于市政府65号令自拆自建的标准予以补助，让农户在享受拆旧建新补助后,贴补1-2万元便可住上一套新房（不含装修费用）,据调查，这样的标准农民普遍愿意接受。

实行“双向引导”。在实施过程中，既要注重建新区的高品位选址、高起点规划和高标准建设，着力打造具有吸引力的宜居新村，又要重视折旧区的旧房拆除复垦，真正实现土地“增减挂钩”。要及时与农户签订拆旧协议,要求农户交纳一定数量的拆旧履约保证金,并明确只有将旧房拆除复耕，并验收合格后,才能参与集中居住点的选房,确保拆旧区复垦到位。

注重项目整合。增减挂钩项目要与新农村建设相结合，多渠道整合农业、水利、交通、扶贫、“金土地”、危房改造等项目资金，增加对项目区田、水、路、林、村的整治资金投入。按照“各炒一盘菜，共办一桌席”的原则，各部门通力协作，密切配合。要通过增减挂钩等项目的整体推进，降低农民集中区的建设成本，使拆旧区的农村面貌有较大改善，农民幸福感明显增强,城乡差距进一步缩小。同时,与农村的产业结构调整相结合，引导土地流转和适度集中，引进农业龙头企业，鼓励土地向种养殖能手集中，形成公司带农户的新格局，促进农民向农业工人转变。