转型期安徽环境审计发展对策研究*

黄季红，刘旸，王丽萍

(安徽审计职业学院经济管理系，安徽合肥230601)

《中共安徽省委关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出，“十二五”期间安徽省经济发展的基本要求之一是加快生态文明建设，推动增长模式从粗放增长向资源节约型、环境友好型转变，努力实现速度与质量、内需与外需、发展与民生、增长与环境、经济与社会等方面有机统一，实现全面协调可持续发展。

由此可见，未来几年是安徽省工业化、城镇化、农业现代化加速推进的阶段，经济快速增长与资源开发利用、环境保护的矛盾日益突出。解决这些问题的有效措施之一就是大力开展环境审计，充分发挥审计“免疫系统”功能，把审计资源变成发展资源，把审计优势变成发展优势，把审计活力变成发展动力，从而使安徽的可持续发展战略建立在更加规范化、制度化的基础之上。

一、当前安徽环境审计存在的不足

自1983年成立，特别是1998年设立了专门的环境审计机构——农业资源环保部门后，安徽省各级审计机关根据国家审计署的部署和安徽省政府的要求先后开展多项环境审计工作。在具体审计项目层面取得了较大成效。但是，也应当承认，我省环境审计与发达国家相比还存在很大的差距，主要不足体现在以下几个方面:

1．从审计主体上看，以政府审计为主，审计主体单一。目前，环境审计工作的开展主要局限于国家审计机关对环保资金的专项审计，负有对企业审计重任的社会审计和内部审计尚未对环境事项引以充分的关注。社会审计、内部审计还没有在环境审计中发挥应有的作用。

2．从审计内容上看，审计对象的广泛性不够。目前开展的环境审计大多集中在土地出让金、水污染防治资金和林业建设资金等方面。经济转型过程中涉及到的矿产资源、大气环境、农业资源、生态保护、生物多样性等许多领域的环境审计工作还是空白。县市一级审计机关环境审计开展还不够普遍和连续，存在不少盲点。

3．从审计方式上看，以财务审计和合规性审计为主，环境绩效审计开展不足。当前审计部门开展的环境审计，主要是以有关环境保护政策和相关法律法规为依据，检查资金使用是否合规，关注有无侵吞、挪用等问题，以确保环保资金的合法合理使用，减少损失浪费。这种传统的审计方式大多关注在环境方面发生的重大事故和已暴露出的突出问题，以事后审计为主，事前事中审计薄弱。环境审计仍只限于消极的防范，与经济转型期整合和重新配置有限的环境资源、调整经济结构、提高经济运行质量、提供决策依据的目标相距甚远。

4．从审计模式上看，以传统的账项基础审计模式为主，审计信息化程度低。由于现阶段的环境审计多以财务审计和合规性审计为主，审计人员的知识背景多以财务会计为主，导致在环境审计模式上较多地采用账项基础审计模式，未能突出环境审计专业性、技术性强的特点。在环境审计中运用计算机审计的自觉性不高，对计算机审计方法和信息化审计的研究不够。

二、转型期安徽环境审计发展对策分析

(一)逐步建立以政府审计为主的多元化环境审计主体体系

在继续发挥政府审计部门在环境审计监督作用的同时，要充分发挥内部审计机构和社会审计组织在环境审计中各自的作用，建立多元化环境审计主体体系;实现国家审计、内部审计、社会审计的有机结合，发挥各自优势，共同搞好环境审计工作。

由于内部审计机构更熟悉本组织的目标和实际运行情况，因此可能会有更深入的审计发现和更有针对性的审计建议。通过对企业环境管理系统进行的评估性审计，督促企业及时改善环境管理系统，以实现企业既定的环境方针。

社会环境审计是以会计师事务所等社会中介组织为主体开展的审计工作。目前，在我国主要是对企业环境责任报告进行审计并发表审计意见，在安徽还停留在个别试点阶段。从长远发展来看，对重点行业、企业所进行的环境审计应主要由社会审计组织来完成，充分发挥其独立、客观、公正的作用。审计内容除了对企业环境责任报告的审计以外，还应该扩展到评价企业环境资产负债计量和披露的公允性、环境管理系统的有效性以及建设项目环境影响评估报告的科学性等方面。

(二)把握省情，突出环境审计的重点，促进经济发展方式的转变

环境审计要突出重点。要结合安徽实际，了解当前安徽经济转型期过程中环境建设中存在的主要问题，突出对涉及环境的重点领域、重点项目、重点资金进行审计和调查。

1．加强节能减排的环境责任审计。在近期召开的第七次全国环保大会上，倪发科副省长代表安徽省人民政府与国家签订“十二五”减排目标责任书，安徽省政府与各市政府签订《“十二五”主要污染物总量减排目标责任书》的工作也在准备当中。审计部门应根据《减排目标责任书》和即将出台的《安徽省环境保护目标责任考核暂行办法》，审查各级政府部门在节能减排工作中目标责任的落实情况，强力推进节能减排工作的有效进行。

2．加强重点行业和企业的环境审计。目前对安徽省环境污染影响比较大的包括化工、纺织印染、农药、氮肥等行业的水污染以及燃煤电厂和冶金、有色、建材等行业的空气污染等。审计部门应将加大对这些行业和企业的环境审计工作的力度。一是要对现有企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施进行专项审计调查，重点了解企业节能减排工作所取得的成效，关注各项措施的落实情况，查找存在的主要问题并分析原因，提出完善节能减排的政策意见及建议，促进企业进一步增强节能减排意识，自觉履行社会责任。二是要审查新建项目是否按照环保部门要求建设了最严格的治污设施，并实施在线监控。充分发挥环境审计的监督职能，促进产业结构的优化升级。

3．加强重点污染领域的环境审计。安徽省的污染损失主要集中在水污染上，有数据显示仅2004年安徽由于水污染事故造成的经济损失达566．3万元。安徽政府审计部门一直比较重视水污染方面的环境审计工作，已开展的专项审计包括沿淮市县城市水污染控制建设项目审计、巢湖水污染治理(河道整治项目)效益专项审计等。在十二五期间，对淮河、巢湖流域和长江中下游水污染防治的环境审计工作依然不能放松，重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况，揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题，提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议，以促进安徽环境质量稳定好转，推进生态文明建设。

(三)整合审计资源，拓宽环境审计的方式

经济转型期，安徽环境审计必须要对现有的审计资源进行有效整合，把环境审计同财政财务审计、绩效审计、经济责任审计、投资审计、专项审计调查等专业审计有机结合起来，更好的发挥审计监督、鉴定和评价的职能。

1．注重环境审计与经济责任审计相结合。在进行市县乡镇领导干部经济责任审计时，关注领导干部履行资源管理和生态环境保护职责情况，关注节能减排目标是否完成，关注耕地特别是基本农田保护责任目标的完成情况，揭露其由于决策失误、履责不当和管理不力造成的资源环境问题。

2．注重环境审计与投资审计相结合。在投资环境审计中积极探索全过程跟踪审计，关注重点建设项目在规划布局、立项审批、设计施工、生产运营等环节是否严格执行国家环保产业政策，以及对资源环境的影响及其防治措施的合法性、效益性;揭露建设项目违反国家投资产业政策、环境保护措施不到位、浪费资源、污染环境和破坏生态等问题。将环境审计控制点由事后扩展到事前、事中、事后全过程，充分发挥审计防微杜渐的预防性功能。

3．注重环境审计与财政财务审计相结合。关注政府制定、执行资源环保政策制度和筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况，揭露其资源环保政策制度执行不到位和资金分配、使用与管理中存在的不合规、不真实等问题。

4．注重环境审计与绩效审计相结合。审计署计划在2012年初步建立起资源环境审计评价体系，这为全面推进环境绩效审计提供了切实可行的基础。环境绩效审计具有科学的评价职能，可以通过对环境管理各个方面进行细致深入的考察和分析，找出影响环保绩效的各种因素，提出切实可行的改进措施，以提高环境经济和管理绩效，促进转变经济发展方式，建设资源节约型和环境友好型社会。

(四)探索环境审计模式，加强审计信息化建设

环境的动态性、多样性和系统性决定了环境审计工作的复杂性，因此如何创造性地开展审计工作，将是安徽环境审计组织未来几年的工作重点。

1．探索新型环境审计模式。目前，我国尚未建立起完善的政府环境审计模式，制约了环境审计的规范、有效开展。国家审计署在2008年至2012年审计工作发展规划中明确指出要着力构建符合我国国情的资源环境审计模式。

安徽省环境资源审计部门通过多年的实践摸索，提出了建立“以风险为导向、项目为主体、资金和治理效果为主线”的环境审计模式。这种新型环境审计模式将环境审计的重点转变为关注各项环境保护关键点是否设立有效的内控制度，环境风险防范措施是否落实，环境治理项目和资金使用是否有效益，有无重大风险隐患等方面。根据环境审计风险评价的结果制订审计方案，围绕环保项目主体，以资金和治理效果为主线，运用各种审计技术搜集审计证据，并最终对环保资金使用真实性、合法性以及环保治理项目的效率性和效果性做出审计评价。

2．采用多种形式提高环境审计质量。一是上下协调、横向结合，大力开展合作审计。协调组织同级审计部门对跨行政区划(或跨流域)的同一生态环境保护项目开展合作审计，充分调动市县审计部门开展环境审计的积极性，进一步深化和推进全省环境审计工作。二是利用第三方力量，积极开展联合审计。加强与环保部门和科研院所的工作联系与协调配合，建立环境审计外聘专家库，积极聘用环境主管部门和科研机构的外部专家参与环境审计和调查，帮助解决环境审计工作中遇到的专业难题，努力提高环境审计的质量和水平。三是继续加强环境审计队伍建设，努力提升审计人员素质。一方面通过外出培训、实践交流，促进现有审计人员转变观念，更新知识，增强素质;另一方面通过招录和引进与环境审计知识有关的专门人才，优化审计队伍人员结构。

3．强力推进环境审计信息化建设。环境审计是涉及环保、工业、工程、地质、水利、法律等多方面内容的综合性审计，充分利用计算机网络的优势，开展计算机审计，实现审计信息化，是环境审计发展的必然趋势。今后实施的环境审计项目应全部使用AO系统进行，一线审计人员要能够熟练操作、运用AO软件。环保审计项目要在AO中立项、分解，审计作业过程各个环节及相关资料要在AO系统中编制、归集，并形成完整的电子数据包并及时归档。通过审计管理系统、联网审计系统、审计现场实施系统的有机结合，形成数据资源共享、信息综合利用的数字化环境审计模式。

未来几年是安徽省全面转型、加速崛起的关键时期，环境审计工作要以科学发展观为指导，紧紧围绕国家环境保护基本国策，积极开展审计监督，为建设经济繁荣、生态良好、社会和谐、人民幸福的美好安徽做出积极贡献。

［1］任晓宇．安徽省开展环境审计的探讨［J］．决策咨询，2004，(8)．

［2］陈矜，李霞．安徽及周边省市的污染情况及环境审计对策研究［J］．铜陵学院学报，2009，(1)．

［3］裴森林，张容海．强化资源环境审计的几点思考——以甘肃省为例［J］．财会研究，2011，(6)．