摄像头监控设施的法律规制初探

李俊霞

（山西金融职业学院，山西 太原 030008）

摄像头是现代科学技术发展的产物，英国是世界上首先将影像科技利用于监视周遭环境的国家。到目前为止，英国人口尽管占全球总人口的1%，却受到全球20%的摄像头监控。[1]在中国，摄像头监控系统的使用是近几年的事情。不过由于人们对于安全需求的日益高涨以及安防产业的迅猛发展，全国各地的公共场所出现了越来越多的安防监控设施，可以说是“满城尽带摄像头”。伴随着摄像头的普及和发展，它在社会管理、预防与打击违法犯罪方面发挥了极为重要的作用，有效的保护公民人身、财产安全和公共财产安全；在民事纠纷的解决上提供视频证据常常使得真相大白；人们还可以通过摄像头在网络上实现远程的有声音并有影像的沟通交流，我国也因此出现了新型的审判方式——远程审判。总之，摄像头在我们的工作、生活中发挥着越来越重要的作用。但于此同时，它也催生了许多的法律纠纷，引起了法学界的普遍关注。摄像头安装与使用的法律纠纷主要是两类：一类是公法领域内频现作为行政相对人的单位、商户因为公安机关强制要求他们安装摄像头监控系统而产生的行政纠纷；二是私法领域内侵犯隐私权的纠纷频现公堂。鉴于这样的现状，有必要为摄像头的安装与使用进行法律规制，防止摄像头用途的异化，侵害社会公众的利益。

一、公法领域摄像头强制安装的争议

我国目前的摄像头监控系统安装主要有三种情况：一是政府免费安装的，二是政府强制相关单位安装（由相关单位出资、建设、管理），三是自愿安装的。

大多数发达国家由于公众的安防意识较强，往往不需要强制安装，可以说，摄像头的强制安装应该是具有中国特色的行政规制制度。目前，关于强制安装的立法层面是地方性法规、规章，在25部地方法规、规章中，有十大类单位和场所都属于应当安装之列。强制安装是行政机关先科以相对人安装义务，在通过行政强制手段要求义务主体安装技防设施的行政活动。强制安装义务主要是经济性义务——技防设施市场价很高，一套完整的设备就过万人民币。人们对于强制安装争议较大，有人认为单位、企业需不需要安装摄像头应从自身利益和安全出发，不需要政府“指手画脚”，而且认为国家有义务为公众提供免费的安全保障。但也有人批评这种观点没有注意到在市场经济条件下安全需求的多层次性，也没有注意到中国目前警力等公共资源相对不足的情况下，对于涉及公共利益的需要重点保护的单位，还必须进行行政干预，要求其强制安装。笔者认为，从世界范围来看，由于社会规模的日益庞大和政府管理资源的相对短缺，维护公共安全和公共秩序的负担开始向社会上转移，向民众身上转移。强制安装摄像头监控系统便是这一趋势在中国民众安防意识高低还参差不齐的现状下的必然结果，在中国具有重大的现实意义。在强制安装具体执法阶段许多单位不愿或怠于履行安装摄像头监控系统的法定义务，分析其原因表象上看是因为经济因素，深层次原因其实是在行政立法阶段，没有充分的与行政相对人沟通协商，对影响强制安装单位范围的各种因素不做充分的论证和综合的考量，就会出现有些单位不合理地被科以安装义务的后果，到了执法阶段，就必然会发生争议纠纷。与此同时，目前各地强制安装主体范围仍然呈现不断扩张的趋势。因此，我们必须把强制安装纳入依法行政的轨道，增强行政决策的透明度和民主性，同时也应契合程序正当原则、公益原则、比例原则、科学原则等原则要求。

二、私法领域摄像头安装与使用的过界

摄像头在维护社会治安管理方面的作用是至关重要的，但是，如果不对摄像头安装与使用进行必要而有效的监督和规制，它对社会公众的隐私权带来的危害可能也是我们无法想象的。摄像头监控系统侵犯隐私权的情况频频出现，分析其原因主要有以下三点：一是各类主体随意安装摄像头侵犯公民隐私权。目前社会上“电子眼”、监控器等的安装主体和使用主体已经远远超过了法规、规章的强制安装主体，甚至一些公民个人也开始为了调查谁在自己家门前丢放垃圾或者为了防偷防盗，自行安装摄像头监控设施，监控的范围是公共生活空间。这样一来，就越来越多的个人的隐私会无辜地进入遍地开花的摄像头的视野，造成更多的个人隐私被侵犯。二是在不适当的场所、部位安装摄像头侵犯公民隐私权。因此，从政府机关、交通要道、银行网点到学校教室、餐厅、浴室更衣室乃至火车站的公共厕所……无处不在。三是非法不正当使用摄像头监控系统捕捉的图像侵犯公民隐私权。如网络上疯传的“袭胸照”，是电子眼抓拍的交通违章图，对于当事人及车辆信息未做任何遮蔽处理，于是，“摸奶哥”的不雅照引发全民网友强力围观，有好事网民甚至通过车牌“人肉”到了车主的身份信息。此事件其实已经严重侵犯了当事人的隐私权。我国目前对于安防监控设施中获取的图像等信息资料的使用较为混乱，因这类图像信息资料被随意调取、传播乃至保存不当而损害公民隐私权的现象层出不穷。

三、摄像头安装与使用的法律规制

摄像头的安装与使用是社会公共安全的需要，而无序、放任的摄像头安装与使用又将可能给行政相对人和社公众的私人领域造成难以估计的侵害。笔者认为， 在现有的法律框架下应当对摄像头的安装与使用进行必要的法律规制。

（一）摄像头强制安装的法律规制

在确立强制安装主体范围时要综合考虑以下三方面的因素：风险等级的高低、安全投入与安全产出的比例、需要权衡的各种公民权利。 第一，风险等级的高低。风险等级的高低直接决定着某个单位、场所或部位是否需要强制安装以及安装什么级别的监控设施。因此，评定相关单位、场所的风险等级是非常必要的。存在风险等级的单位、场所就必须安装技防措施；相反，则不存在安装的必要。一般来说，在存在一级、二级和三级风险的情况下，就必须安装摄像头技防措施，而在三级以下，一般不存在必须安装的情况。第二，安全投入与安全产出的合理比例。公共安全是人们的基本需要，为了满足这种需要，我们必须投入一定的人力、物力和财力。安全投入是为了安全效益的产出。由于安全投入具有超前性、预防性，安全效益具有滞后性、潜在性，也即投入多，但收益不明显，所以在确定强制安装的单位范围时，应考虑相关义务主体的经济承受能力与心理承受能力。笔者认为，目前有些被列入强制安装的范围的可以代之以引导安装更为合适。例如金银等贵重金属的加工、经营和存放场所仅因为经济价值高而被列入强制安装之列有些勉强，因为它们不涉及公共安全的问题。第三，综合考量各项权利。生命健康权、财产权、隐私权和肖像权同为宪法权利，可是在摄像监控安装领域，维护公民的生命健康权和财产权是一项极为重要的影响强制安装单位范围的正参数，而维护公民的隐私权和肖像权就相应地变成了与前者相反的负参数。[2]摄像头监控手段所可能侵害的利益应小于采取该手段所要保护的利益。

（二）摄像头自愿安装和监管问题

从逻辑上讲，立法上确定了需要强制安装的主体以外，未被列入强制安装主体的就应该属于自愿安装主体了，也体现了“法无禁止即自由”的法治原则。因此，实践中出现了各种主体随意安装摄像头的现象，甚至有些赌场和涉黄场所把摄像头安装到公安局的对面，成了监督公安机关，逃避打击的有力武器。鉴于此，笔者认为，自愿安装主体有安装与不安装的自由，但是如果要安装必须要经过法定的审批程序和接受相应的监管，否则对在公共场所安装监视器，或者其监控范围为公共领域的行为不加以必要的限制，任由一般主体安装，势必会对公众之权利造成恣意侵害。[3]同时，应通过立法明确规定安装主体的资格条件并授权特定部门对之进行严格审批和监管，并明确确定安防监控设施的主管机关和监管机关，这样才能将安装主体的相关制度落到实处。笔者认为，确立公安机关作为摄像头监控系统的审批和管理机关是最为合适，因为维护公共安全本来就是公安机关的主要职责，并能发挥摄像头监控系统的最大功效——惩治违法犯罪行为，从而实现社会治安的综合治理。

（三）摄像头安装的场所、部位问题

在确定了安装主体的问题后，紧接着需要确立的问题是“应该在什么的场所、部位”安装，以及“不应当在什么样的场所、部位安装”。从现实情况看，恐怕很难仅从正面或反面把所有的场所、部位罗列出来，或者确定一个非常明确的具有可操作性的划分标准。所以，比较有效的方法应该是既从正面规定哪些部位可以安装，也从反面规定哪些部位不能安装。[4]笔者认为，确定安装场所、部位的原则是应综合考虑“公共利益本位”和“最大限度地维护人格尊严”两方面来确定。例如，《北京市公共安全图像信息系统管理规定》中“涉及公民隐私的地点不得设置公共安全图像信息系统采集点”。据报道，摄像头的检测目标主要是人脸；安装在ATM机上的摄像头，主要是人像，不会瞄准密码。同时，应该通过立法作出要求安装单位在安装的场所、部位旁给出明确的告之或警示牌的强制性的规定，以此减少和避免在他人不知情的情况下被拍摄到个人隐私的情况。

（四）摄像头图像信息的管理与使用问题

摄像头图像信息根据安装主体不同分为公共视频信息（政府安装）与非公共视频信息（单位），两者的主要目的都是为了防范打击违反犯罪行为，维护社会公共安全。目前，虽然我国《侵权责任法》、《治安管理处罚法》都涉及到对泄露摄像头图像信息的人进行惩罚，但尚无关于摄像头图像信息管理与使用的全国性立法，各地做法差异性大。笔者认为，我们应该把图像信息的保存时间、调取权限与程序、公布内容等问题通过明确的法律规定统一起来，防止摄像头监控者随意的公布传播图像信息，侵害公民隐私权。同时，我们应该推动摄像头图像信息资源的共享，不仅在打击违法犯罪方面发挥功效，而且能在更广泛的领域发挥其积极作用。[5]在确保不泄密和不侵犯私隐的条件下，可以考虑有偿的提供给个人或其他单位，这样可以缓解部分群众对公共安全图像信息系统建设的抵触情绪，并在一定程度上弥补系统建设和维护的巨大开支。

[1]伦敦摄像头密布，民众隐私权与人身安全受威胁[EB/OL].http://news.vnet.cn/2007news/20070328/134528.html.

[2]余凌云，王宏芳，秦晴. 摄像头下的隐私权[M]. 北京：中国人民公安大学出版，2008.

[3]张有好. 公共场所安装监视器行为的法学思考[J]. 法商研究，2007，（1）.

[4]陈睿. 视频安防监控系统的使用与公民隐私权的保护研究[J].中国安防，2007，（7）.

[5]赵树苗，寿琳洁. 科技引领，需求引导，政府推动——权力打造杭州模式报警监控试点城市[J]. 警察技术，2005，（5）.