我国留学政策的评估研究

刘佳睿

(西安外国语大学，陕西 西安 710128)

最早定义政策评估的是美国政治学家Harold Lasswell，他提出“评鉴功能”(appraising function)，定义为“就公共政策的因果关系做事实上的陈述”，开启了人们对公共政策的研究。随着研究的深入，政策科学涉及哲学、政治学、价值观与伦理道德等社会科学，同时与社会意识形态紧密相关。学者归纳总结政策评估是对政策的研究，是人们依据一定的标准和方法，对公共政策法案规划、执行情况、政策效果以及价值评价的过程。［1］

留学政策作为公共政策，通过对其开展评估，有利于把握政策动态运行的整体过程，同时利于检验政策效果，进一步提高决策与政策执行的质量。关于留学政策效果的问题包括谁收益?如何识别、评定收益?如何将私人收益与社会收益统一起来?［2］

一、留学政策评估的作用

随着政府活动的日益复杂，现代政府决策越来越要求科学、民主、经验式的决策模式已经不能适应当下环境。评估的环节能够反作用于政策的制定与执行，促进其更加科学化、民主化，提高政策质量。

留学政策的评估对完善政策发挥着重要的作用，有着深刻的现实意义。通过评估，向决策者提供政策效果、政策过程的信息，作为调整和改善政策的依据。优质的留学政策尊重国情，遵循人才培养规律，能够培养更多的人才。

(一)检验留学政策效果

政策评估通过科学地诊断政策效果，目的在于进一步制定更加有利于既定目标实现公共政策，能够检验是否实现政策制定时的初衷。政策在执行后，与预期目标是否一致，往往不是一目了然的，对政策进行分析、调查、跟踪反馈，可以有效避免政策实施的盲目性，是检验政策效果的基本途径。

留学政策效果通过评估能够得到真实反馈。留学政策落实得好不好，不能简单以领导意志、媒体报道为标准，更要结合时代发展，以国家建设为出发点。我国至今选派的公派留学人员很多已成为国家栋梁，然而，在选派过程中还有哪些不足，哪些国家发展亟待资助的领域未能涉及，需要科学地去评价。

(二)促进留学政策的调整

阶段性的政策评估将决定政策继续、调整或重新制定。留学政策制定得如何、执行得如何，如果出了问题，究竟是哪一个环节的问题，需要通过评估来及时调整。一个政策的影响很多时候是长期的，因此，不能简单武断地调整，不必一味追求效率，而要实事求是地去评价、调整。政策评估决定政策的走向，决定着该政策如何继续实施、调整，必要时要及时终结。

在国家封闭时期留学活动通常停滞，面临着该不该继续封闭停滞，还是应该适度的开放以适应国家的发展。我国改革开放的重要标志之一就是向海外派遣留学生，这终止了很长时间实施的停派留学生的政策，是在对过往政策的评价后采取的符合时代发展的调整。

(三)实现资源更加合理的分配

政府掌握着巨大的公共资源，通过政策评估可以更加合理的分配资源。评估可以明确各项政策的价值，适时调整，实现较优的资源配置方案。反馈给政策实施者阶段性的评估结果，能够实现较优政策。留学基金是一笔巨大的公共财政支出，投给哪个群体、怎么投是一个复杂的问题，作为政策制定者，要权衡利弊。

二、留学政策评估的标准

留学政策始终要与国家顶层设计的教育政策一致，例如要符合《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的精神去开展工作。评估标准要客观公正，始终将能不能培养人才、是否达到高回国率、是否取得了预期效果、是否有利于国家建设作为标准。政策包含诸多复杂因素，通常评估的标准主要有以下几点。

(一)生产力标准

生产力是评价国家政策的根本标准。评价政策就是要看它能不能解放、发展生产力，而教育政策是通过人才培养来促进生产力发展的。

派遣留学生的重要目的也是为了给国家建设培养更多的人才，建立人才培养机制，不断培养高端人才乃至学术大家。留学人员个体留学成果包括出版著作、发表论文、申请专利、参加学术会议等。成果可以分为已有的成果以及潜在成果，留学人员对所在单位的影响例如观念的更新，促进工作环境的改善是切实存在但不易衡量的。

(二)效益标准

政策效益是指达到政策目的的程度，要基于总体展开全面评价。衡量给社会带来了什么影响，造成了怎样的后果，有哪些正面效益以及负面影响。

人才效益是留学事业最大的效益。留学政策培养人才并吸引人才投身国家建设，最大可能的发挥人才优势。改革开放三十年以来，我国取得了巨大的建设成就的同时，国家建设中仍有很多领域与西方发达国家差距很大。留学人员将西方先进技术、管理、理念带回国，全身心的投入到国家的发展建设中来，都是宝贵的社会效益。

(三)效率标准

政策效率是指政策效益与政策投入之间的比率，关注的是能不能以小的投入，得到有效的产出。一个有效执行的政策，不一定能够获得高成就的政策效益，同时实现高效率、高效益是政策实施阶段一个理想的目标。

以留学人员回国率为例，最初我国公派留学人员回国率很低，随着我国经济的发展、政治环境的改善，越来越利于留学人员回国发展，更多人学成回到祖国的怀抱中。其中关键的一点是国家公派留学事业逐步走向法制化，公派留学人员出国前签订协议，承诺学成回国，目前达到98%以上的高回国率，而高回国率是发挥留学人员作用的保证。

(四)公正标准

如何公证的分配资源，谋求社会大众利益的最大化，是摆在政府面前的重要问题。公正标准是指在政策执行后导致与该政策有关的社会资源、利益以及成本公平的分配的程度。

国家公派留学面向每一个持有中国身份证的公民，无论其家庭背景、社会关系、外貌、宗教信仰，还是以才学为选拔标准。为此，公派留学选拔采取组织专家开展评审的方式，确定资助对象，维护公正的标准选拔。

三、留学政策评估的方法

一套科学的评估体系需要有理论依据来支撑完善，留学的理论有现代化理论、世界体系理论、经济全球化理论、开放理论、人力资本理论、推拉理论等，通常基于这些理论采取不同的评估方法，定性、定量的开展评估。

(一)成本——效益分析法

成本——效益分析法是在政策运行中所投入的成本和取得的收益进行的方法。评价标准为效益相等时，成本越小的方案越优;成本相等时，效益越大的方案越优;效益与成本的比率越大越好。［3］

留学的成本包括国家投入的财力、人力，以及留学人员个体的时间、资金投入。通过制定相应指数，如科研论文、社会影响，能够映射出留学成本和效益对应的关系。而不同的高校、科研机构投入的成本不同，取得的效益也不一样。为此，通过评估总结如何实现成本效益的优化方案。

(二)前后对比法

前后对比法是政策评估的基本方法，由于政策评估是对政策实施后所产生的效果的评价，所有的效果在没有实施政策前是不存在的，只有在执行后才出现。在制定政策方案规划时会设定政策目标，在执行后才能确定是不是达到政策目标，将执行前与执行后的情况进行对比，可以分析出政策效果。在政策开展的不同阶段可以进行不同阶段的评估，在政策规划阶段进行的评估称为事前评估，在政策执行阶段进行的评估称为事中评估，在政策终结阶段进行的评估称为事后评估。［4］

例如，国内高校通常会结合学校发展，制定留学人才培养规划，制定相应目标。通过各项具体指标，前后对比对学校的发展有哪些改变。留学人员个体留学前后其学识、科研能力、发展潜力等相应的变化也可采取这种方法去评价。

(三)统计抽样法

用统计学的方法开展统计，是一个较为科学的方式，问卷调查法的难度是题目设计。每年我国数以万计的公派留学人员、来华留学人员，为问卷调查提供了庞大的参照样本。目前，国内尚未开展大面积的公派留学人员统计。

(四)专家判断法

通过组织有关专家评估政策的执行，鉴定政策的成效可信度较高。留学评估专家包括教育学学者、曾经参加相关项目的留学人员、国内科研院所及高校的管理者等，将他们汇集起来，建立一个评估专家库。专家拥有强大的专业背景或经验，同时应适时引入第三方评估，通过学术机构、行业协会来进行评估，作为旁观者，可以较为客观公正地评估，减少主观因素对评估的影响。

(五)群体自评法

通过召集公派留学人员进行座谈是一种常用的评估方法，这是政策制定、执行者自行评估的方式。留学人员作为留学政策的直接影响者，对于留学政策有相当的话语权，他们出国前有较为详细的目标，通过定期向国内派出机构、海外使领馆教育处组汇报留学成果，评估其与留学目标的差异。

决策科学化是大势所趋，政府日益加强对评估、调研工作的重视，国家政策在实践中不断被评估，得以丰富完善。政策的评估从不同的角度会得出不同的结论，从管理者的角度和从评估者的角度得出的结论会有所差异。通常来说，管理者会对评估结果有所顾忌，因为事关管理者的成败评价，而评估者获得的信息没有管理者的信息全面，也会造成评估的偏颇。只有确保相关数据的完整性与真实性，才能全面系统地开展评估工作。

留学政策作为国家人才战略的重要政策，为科教兴国、人才强国发挥了重要的作用。留学政策只有从大局着眼，适应国家的整体发展，才能发挥这项事业的效能。评估工作还需要全面分析留学政策的特殊性，总结探索更加科学的评估方法，制定相应的指标，完善留学政策评估体系。政府有责任积极创造发展平台，搭建释放留学人员专业才能的舞台，将国家利益与他们的个人职业理想统一起来。

［1］王达梅.公共政策分析的理论与方法［M］.天津:南开大学出版社，2009.

［2］胥传孝.公派出国留学效益及评价研究［D］.上海:同济大学，2008.

［3］陈潭.公共政策原理［M］.武汉:武汉大学出版社，2008.

［4］王骚.公共政策学［M］.天津:天津大学出版社，2010.