国外农村金融组织扶持政策的经验借鉴*

2013-08-15马延霞

山东开放大学学报 2013年2期

马延霞

(山东行政学院，山东济南 250014)

一、引言

近几年中央政府十分重视农村金融机构改革，在2010年的中央一号文件中就对我国农村金融机构的组织形式、环境及政策支持等方面提出了具体而详实的建议与意见。而根据文件精神，我国也逐步形成了政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构及以村镇银行为代表的农村新型金融机构这样一个多层次、多渠道的“四位一体”型农村金融组织形式。在具体运作过程中我国政府从中央到地方也相继出台了若干扶持政策以促进其快速、稳定、健康的发展。我们也发现，目前国外农村金融制度发展较好的国家基本都具有政府大力扶持的背景，也正是由于各种扶持政策的有效实施使各国逐步形成了适合本国国情的农村金融组织体系。当然，由于文化背景、地理位置、经济发展状况等方面存在差异，国外各国发展农村金融的方式及政府对农村金融组织的扶持政策也各有不同。其中很多经验、措施都是值得我们学习和借鉴的。

二、国外政府支持农村金融组织发展的主要做法

(一)注重建立适合本国国情的农村金融组织体系

农村金融机构的建立通常是为解决农业发展资金不足、农村融资等困难问题而设立的专门机构，其组织结构并没有一个固定模式。但通过仔细分析就会发现国外政府设立的农村金融组织体系虽然不尽相同，而无一例外成功的模式却都是适合本国国情发展的模式。

1.美国农村金融组织体系

美国的农村金融组织主要有三类:农村合作金融、农村政策金融及政策性的农业保险体系。农村合作金融体系由农业信用管理局领导，包括联邦中期信用银行、生产信用合作社和合作银行、联邦土地银行和联邦土地银行合作社三大系统，各自具有独立的经营体制，明确的职责范围。最初，这些机构都是在政府资助支持下建立起来的，后随着国家资金的逐步退出，成为由其会员机构拥有的合作金融组织，政策性日益淡化。农村政策性金融体系则侧重于为本国农业及农村经济发展提供融资服务，如由美国农业部直属管辖的农民家计局，就可在借款人无法从其他金融机构获得贷款时提供帮助，主要用于改进农业生产，提高农民生活，目前在多个州、县均设有办事处;同时美国农业保险经过多年发展改革，已经形成了比较完备的政策性农业保险体系，其运行主要分为三个层次:即负责险种条款制定，风险控制，提供再保险支持等业务的风险管理局(联邦农作物保险公司);与风险管理局签订协议，遵守风险管理局各项制度的有经营农险资格的私营保险公司;第三层则是负责具体业务的保险代理人和查勘核损人［1］。层次分明，职责清晰的美国农业保险体系已成为政府补贴农业的一个重要渠道，而且美国政府还对出于第二层次的私营保险公司在经营管理费和保险费补贴等方面提供资金支持。

2.孟加拉国农村金融组织体系

孟加拉国的农村金融组织主要有两种:国有银行和金融开发机构、微型金融组织。其中，国有银行和金融开发机构是正规的农村金融机构，主要贷款对象就是个体农民，贷款方向主要为种植业［2］。和其他国家一样，对于农业发展的贷款利息较低，国家也会给予银行一定补贴。但孟加拉国真正闻名的是其蓬勃发展的农村微型金融，它是世界微型金融的发源地，其微型金融业务已经成为该国金融体系的主要业务之一。

微型金融组织的设立是孟加拉国政府为减灾和消除贫困而在20世纪70年代开展的一项创新金融模式。它主要向本国低收入人口提供信贷、保险等金融服务，尤其向穷人提供小规模的贷款鼓励其创业。由穆罕默德·尤努斯教授1976年创办的乡村银行是发展微型金融组织的成功代表，它实行小组联保贷款模式，小组成员间负有连带担保责任，坚持发放一部分低利率贷款，有时甚至给予一些贫困人士零利率贷款［3］。当然乡村银行也要通过接受一定补贴和捐助才可维持正常运营。总之，作为世界范围内的小额信贷开拓者，孟加拉国的乡村银行在扶贫方面取得了瞩目的成绩，其规模遍及全国，营业网点几乎到达各个乡村，覆盖率远远超过了该国正规农村金融机构。

(二)注重建立完善本国农村金融法律体系

一些农村金融发展比较好的国家都具有完善的农村金融法律体系，既有宏观性的关于机构设立、经营、财政补贴方面的法律法规，也有具体到规定机构设置网点数量、地理位置等方面的法律法规。如美国的《农业信贷法》(1916年)、《联邦农作物保险法》(1938年)、《农业信用法》(1955年)、《农业风险保障法》(2000年)等;法国的《土地银行法》、《农业互助保险法》等;日本的《农林中央金库法》(1943年)、《农业信用保证、保险法》(1961年)等。通过这些涉及方方面面的法律法规的颁布和不断改进完善使得各类农村金融机构在设立、经营过程中能有法可依、有章可循，保障农村金融组织的发展。

(三)注重采用多种方式给予各类农村金融组织财政支持

国外政府对于农村经济发展十分重视，自然对于支持农村经济发展的农村金融组织也十分看重，通常采用多种方式予以财政支持，如通过采取税收优惠、提供低息甚至无息贷款资金、利差补贴、提供政府担保等方式来提供实质性的资金支持。纵观多个国家做法，财政对农村金融组织的扶持主要有以下渠道:

1.财政提供无偿或有偿低息贷款

对于一些重要的国家政策性银行，国外多数国家采取直接向其注入资金或提供无偿或有偿的低息贷款的方式提供资金支持。如在法国，农业信贷互助银行的涉农贷款利率仅为其正常商业贷款利率的一半左右，为支持此类贷款，法国政府从20世纪60年代起就每年在农业预算中提前预留专项资金拨给法国农业信贷互助银行，作为其发放长期低息贷款的利息补贴，而且补贴的利息还会根据实际情况逐年增加［4］;美国的农民家计局、商品信贷公司等农村信贷机构主要是利用政府提供的资本金、预算拨款、贷款周转资金和部分借款来办理其他金融机构不愿意提供的政策性贷款;印度农业发展银行资本金从成立之初的10亿卢比增加到现在的200亿卢比，也是来自财政部与央行的注资。

2.财政直接补贴农业，提高农村金融发展环境

这一点在财政对于农业保险体系的支持中体现较为明显，日本政府对于农业保险都会提供一定比例的保费补贴，尤其对于强制性与自愿性相结合的农业保险，此外，政府还对商业保险承担不了的风险给予一定预算补贴;美国则采用了私营保险公司经营保险、政府提供再保险的农业保险模式，同时提供各种财税支持;对于涉农贷款、涉农基础设施建设等项目，一些国外政府也都会适当采取财政直接补贴的方式提供支持。如法国就会通过农业信贷互助银行来直接向农业经营者发放贴息贷款;德国财政每年会预留资金用于农业贷款的贴息，通过这种方式农民或农场主可以获得财政的直接利息补贴或低息贷款。除此，一些发达国家为促进本国农业发展及支持农场主创业还实行了多样化的财政补贴形式。欧盟对于那些因为停耕引起收入减少的农业生产者会按其同期收入给予50%的补贴;荷兰政府为鼓励个人投资自然保护、林业、有机农业等产业，与银行共同建立“绿色投资基金”，给予从事该产业的个人免征个人所得税、金融贷款补贴等优惠政策。

3.政府提供多样信贷支持

在农村金融领域，国外政府主要采取税收优惠、差别准备金、债务担保、贴息及损失补贴等方式为本国农村金融组织提供支持。尤其对于本国农村合作领域的金融机构，政府的资助形式更加多样化。美国合作金融组织由于属非营利性组织，为鼓励其发展壮大，美国政府以法律形式规定对合作社的各种优惠，包括建立信用社存款保险、免征或减征各种税赋(包括营业税、所得税、甚至组织成员的个人所得税)、信用社不交存款准备金及可以参照市场自主决定存贷款利率等;韩国政府则对新组建的合作社管理费会给予一定的财政津贴，并对于合作社人员的培训提供大量资金。

三、国外政府扶持农村金融组织发展的经验启示

国外政府对于本国农村金融组织的扶持政策给我们带来了很多启示，主要包含以下几点:

(一)重视农业和农村金融组织的发展

纵观国外各国，无论发达国家还是发展中国家都十分重视本国农业发展，而要发展农业就需要大量资金投入，显然这就要加强农村金融机构的建立和发展。

1.建立符合本国国情的多层次、多元化的农村金融组织体系。

我们知道在农村金融市场中存在着政策性金融、合作性金融、商业性金融机构、私人借贷、微型金融机构等多种形式的金融机构，而且现在还在不断创新新的模式。但究竟采取何种模式主要取决于本国实际情况，要看该模式是否适合本国农业发展。所以我们看到同样隶属发达国家的美国、德国采取的农村金融组织体系是不同的，美国实行的是政策性、商业性和合作性并存的多层次农村金融组织体系，德国建立的是以合作金融为主，其他金融机构为辅的农村金融组织体系;与发达国家相比，发展中国家由于农村经济发展落后，政府更注重微型金融机构(包括乡村银行、小额贷款公司等)的设立和经营，走出了另一条农村金融创新之路。

我国目前农村金融组织主要包括政策性农村金融机构、合作性农村金融机构、商业性农村金融机构及新型农村金融机构，其中各类新型农村金融机构(包括村镇银行、小额贷款公司、贷款公司、农村资金互助社)正处于摸索、实验阶段，运作并不成熟，肯定存在一定问题。但我们毕竟根据本国国情开始试点新型农村金融机构，进而进行推广，从某种程度上讲还是一种进步。2010年中央一号文件关于农村金融机构的意见更是体现了目前我国政府对于农村金融发展的高度重视。

2.政府建立健全农村金融法律体系

正如前面所述，农村金融发展较好的国家都具备健全的农村金融法律体系，内容极为详实、具体。相比较而言，我国也有相关农村金融法律法规，但更多的是宏观角度的法律法规，缺乏微观角度的法规，而农村金融机构在运作过程中遇到的问题纠纷等更多的是具体事宜，这在处理过程中会缺乏一定法律依据，不利于有效保障农村金融的发展。

(二)强调政府对农村金融发展扶持的重要性

政府扶持可以说是农村金融发展的必要条件。如前文所述，国外政府对于本国农村金融的发展提供了形式多样的扶持政策，大大促进了本国农村金融的发展。虽然不同国家，同一国家不同发展阶段，政府所提供的扶持方式有所不同，但总结起来主要包括以下两点:

一是政策支持。国外多数国家对于本国农村金融机构的设立条件、经营方式、监管模式、信用担保、金融产品开发、税收优惠、存贷利率等多方面给予政策支持，而且一般是以文件形式明确规定。对于微型金融机构在准入门槛、监管模式、信用担保等方面较为宽松。相比较我国，村镇银行、小额信贷公司等新型农村金融机构在这些方面政府设置就较为严格。如政府没有专门征信系统来帮助他们审查贷款人信用;按照普通商业银行对其进行监管;村镇银行没有专门结算渠道，金融产品单一;对于小额贷款公司贷款规模设置过低(一般农户可贷50万元以内、小微企业250万元以内)、成立时注册资本要求过高等;这些问题的存在在某种程度会制约我国新型农村金融组织的发展和壮大。

二是财政资金支持。在国外，政策性的农村金融机构成立初期均由本国政府出资建立。在具体经营过程中，政府也会通过税收优惠、财政贴息、利息补贴、差别准备金制度等多种方式提供给农村金融机构财政资金补助，而且基本能及时到位。我国政府虽然也出台相关文件给予各类农村金融机构财政资金支持，但金额不多，而且存在落实不到位现象。