信息时代网络舆情与政府治理研究

赵双阁，薛文铮

（河北经贸大学 人文学院，河北 石家庄 050061）

一、网络舆情政府治理——规范表达新内容

2013年7月17日，中国互联网络信息中心（CNNIC）在京发布第32次《中国互联网络发展状况统计报告》。报告显示，截至2013年6月底，我国网民规模达到5.91亿，互联网普及率为44.1%，保持低速增长。与之相比，手机网络各项指标增长速度全面超越传统网络，手机在微博用户及电子商务应用方面也出现较快增长。[1]由于信息化时代的到来，互联网信息传播速度快、影响力大等特点也影响到了社会舆论的导向。2012年8月18日，由上海交通大学舆情研究室主编、社会科学文献出版社出版的2012版舆情蓝皮书《中国社会舆情与危机管理报告（2012）》在上海发布。蓝皮书指出，从2007年至2011年，影响较大的热点舆情事件呈逐年加速上涨趋势：从2007年的183起，增长到2008年206起，增长了12.6%，到2009年有243起，较前一年增长了18.0%；进入2010年以后，网络舆情增长的速度进一步加快，2010年增至308起，比2009年增长了26.7%，而2011年比2010年则增长了55.8%，从12.6%到55.8%，舆情事件的数量随年度呈加速上涨趋势。2011年舆情新媒体曝光率继续提高，达到65.2%，微博首曝比例显著提升，达到二成以上。公共管理与社会组织、教育、交通仓储运输和邮政业成为舆情高危行业。在2011年影响力较大的社会舆情热点事件中，以地方政府为主体的舆情事件最为突出，有113起，个人舆情事件占比也在不断升高。[2]可以说，网络舆情已经成为当今社会舆论的中心。

一般而言，当一个事件造成或者可能造成严重社会危害而成为舆论热点时，它就可以被称为公共事件。公共事件并不必然与政府相联系，但大多数是联系的。公共事件也并不一定是负面的，但大多是负面的。公共事件可能是个体性的，也可能是群体性的。公共事件不一定对社会危害很大，但是公共事件如果处理不当，很可能发展成为公共危机事件。从现实来看，在公共舆论领域政府干预是必要的，原因主要有以下几点：

（一）网络媒介的到来改变了以往的大众媒介格局，要求政府重新审视自身与媒体的关系

电视媒体发起信息风暴来临的前奏之后，20世纪末飞速发展起来的网络媒体已经覆盖到世界的各个角落。每天媒介都在不间断地向我们输送五花八门、难以计数的信息资讯，媒介甚至成为了我们身体的延伸。大多数时候，我们通过媒介的“转达”来了解外界，通过声音、影像传递过来的信息建构自己头脑中的全景认知。我们的生活也由此受到媒介传播潜移默化地影响和渗透，从而日益呈现出媒介化的特征。

以往政府在遇到公共事件的时候可以采取回避或者避重就轻的态度来息事宁人，但现在看来，由于公众的知情程度大大提高，一旦被发现问题，政府将陷于十分被动的局面，从而不利于公共事件的解决。

（二）信息时代社会背景下的公共事件处理要求权威信息与谣言赛跑

当前，新媒体不断涌现，信息传播速度突飞猛进。以前大众获取信息主要是通过报纸、电视、广播等媒介。一般而言，报纸报道新闻需要一天以上的时间，电视节目的录制至少也需要几个小时，广播相比之下速度较快，在信息渠道允许的条件下，可以做到快速的报道。但是网络的传播速度更快，因为它们几乎不需要编辑，就像时下流行的微博，发布一条新闻只是一句话的事情。因此，若有人利用网络媒体的这个作用来散布谣言，很可能会导致大面积的恐慌，这就十分考验当局的反应速度和能力了。

（三）传统媒体固有的缺陷为网络媒体的发展提供了空间

传统媒体与网络媒体的最大区别，就是网络媒体的互动性，它彻底改变了以往信息单向的灌输，人们可以评论，讨论其中不合理的地方。曾经有则笑谈说，某全国大报有一篇报道当天引来三位读者打电话到报社，编辑部领导兴奋地称好评如潮。这与现在大型门户网站一篇报道动辄成千上万网民评论相比真是小巫见大巫。诚然，现在一些广播电视媒体也在做互动性的尝试，比如开通微博，建立短信平台进行交流，但这实质上是传统媒体与新媒介的融合，应该说这也是媒体的主流趋势和发展方向。但其开放程度依然不及网络媒体，这也从一个侧面反映了政府对网络舆情的管理存在一些不到位的地方。

（四）新的网络传播方式的革新不断加速网络舆情的传播，影响到危机处理的结果

公共事件处理中至关重要的一个环节就是政府在公共事件中对大众的公关工作，既要能够控制事态的影响，又要保证大众对事件的知情权。而最关键的一点，就是对于时机的把握。如果在危机事件还在恶化的时候政府过分追求满足公众的知情权，可能导致公众不满，甚至产生二次危机，所以从这个方面讲，政府在起初的阶段封锁消息有一定的合理性。但是当今社会是一个开放的社会，人们的信息沟通方式是多种多样的，一旦政府被发现有虚假或者隐瞒的行为，政府的公信力就要受到威胁，同时也使政府本身在主导化解危机的过程中处于十分被动的地位。网络传播一方面能够使大家更快地了解情况，但是另一方面也可能成为散布谣言的利器，这也给政府应对公共危机事件提出了新的挑战。

（五）公共事件发展的新模式，对政府管理网络舆情提出了更高的要求

现在的公共事件的产生发展扩大，已经形成一种线上线下互动的模式，即真实事件与网络舆情形成一种相互影响的现象。以安徽少女毁容案为例，本来是一个个体事件，经过媒体曝光，由于涉及到男女情感问题、毁容、官二代等敏感词汇，立刻受到了社会的广泛关注，在各大舆论平台尤其是微博上引起了网民的一致声讨。2011年9月17日，陶某因追求被害人周岩不成，产生报复心理，来到被害人家中，将事先准备的打火机燃油泼在周岩身上并点燃，致使周岩面部、颈部等多处烧伤。事后，周岩被鉴定为重伤。2012年4月23日，该案在合肥包河区法院审理，引起网友关注。而周岩、周岩父母和陶某父母也纷纷在网上开通微博，发布相关消息。我们不能否定部分网友做出比较偏激的举动的可能，但更严重的问题是，强大的舆论压力很可能妨碍到司法的公正，这也是值得政府和司法机关高度重视的问题。这起公共事件呈现出的是，线上和线下活动互相交叉，互相影响。以此为例，不难看出政府对网络舆情管理的不确定性。

二、网络舆情对政府治理的影响——规范表达的新作用

（一）网络舆情对政府治理的积极影响

1.网络能够及时准确地发布信息。由于网络具有很强的开放性，所以每当公共事件发生的时候，网络能兼顾信息传播的最快速度和最大效果。当然传播效果的好坏要依不同的事件类型而定。2008年《互联网周刊》第12期的封面文章，题目就是：信息时代的汶川大救援。“从1999年的大使馆被炸，到2001年的9·11事件，再到这次地震，网络尤其是网络论坛都发挥了信息第一传播渠道的作用。在这种突发性事件到来之际，需要层层审批的传统媒体，显然无法做到人人都可以参与的网络论坛的这种即时响应。”网络上不断有有关地震的视频上传，让人们了解地震现场的情况，这在当时通讯困难、消息不通的情况下是十分难得和宝贵的。公共事件成为人们关注的焦点的时候也正是公众信息需求最强烈的时候。因此，对于网络舆情的监测恰恰能够捕捉这一信息并及时反馈给相关部门，为其做出反应决策提供必要的参考。

2.网络舆情打造了倾听民意的新工具。网络是汇聚广大网民力量的阵地。而网络媒体受众使用媒体的动机之一，是想加强他们对于社会及其价值的依附性，或者至少是一种安全感和认同感，因为他们可以随时随地关注各类热点事件并发表个人的意见及观点。同样以汶川地震为例，新浪论坛里一则《一个去汶川救灾的军人的恳求》引发网友高度关注。江油警方获知信息后，终于在5月15日找到了这位军嫂。[3]网络使信息的反馈时间被大大缩短，使政府可以更好地倾听民众的声音，采纳网民的意见和建议。

3.网络舆情构建了舆论监督的新平台。由于一些政府部门在处理公共事件时存在不公正和不合理的现象，人们越来越多地将事件放到网上以期得到更多的关注，形成社会舆论的压力，从而影响到事件的最终处理结果。因此，网络舆情在一定程度上可以监督政府的某些失职行为，对其中一些不合理的做法和处理不当的地方进行曝光，由于我国还处在法制社会建设的初期，有些事情总免不了要受到一些人为因素的干扰，但是在广大网民的关注下，政府机构会采取更负责任的态度处理问题。公众也可以通过现实与网络的双重监督，促进政府向服务型政府、阳光型政府转变。

（二）网络舆情对政府治理的消极影响

1.网络加快了谣言与不实报道的传播，容易引起公共事件的恶化。在媒介传播速度大大提升的同时，也带来了一些负面的影响，其中最主要的是网络在及时发布消息的同时，也加快了谣言和不实信息的散播，甚至有人专门用网上的账户发布一些谣言和不实消息以造成恐慌。由于虚拟社会中人们的身份是十分模糊的，有个笑话就说“你不知道在跟你聊天的是个人还是只狗”。因此，这种身份的模糊一方面方便造谣者隐藏自己，另一方面，在政府权威信息没有发布，但是人们对事件的信息又十分渴求了解的时候，虚假的信息就很容易占领这片领地。一旦人们形成了对此事件的既定的看法，而且又是不够客观的看法的时候，他们很容易做出偏激和过分的行为，这无异于使本来就不好处理的公共事件的状况更加复杂。

2.网络舆论主体和内容比较复杂，难免带有一定的主观性和偏激性，不利于公共事件的妥善解决。在浩瀚的互联网海洋畅游的时候同样需要警惕其中存在的各种风险。网络上的账户对应着现实社会中的个人，现实社会中的人是纷繁复杂的，他们有着不同的职业、经历、信仰、地位，他们说话的目的和动机不同，因此，网上的很多言论和行为可能都是错误的、偏激的、不负责任的。对于某些热点事件，网络上的看法往往大相径庭，时常充满了非理性的色彩，更有甚者，一言不合，便谩骂、攻击、口出恶言，形成“网络暴力”，甚至演化成非理性的行动。在网上发表具有攻击性、煽动性和侮辱性的言论，造成当事人名誉损害，人们习惯称之为“网络暴力”。但现在政府对于网络暴力的界定、监管和处罚等方面都还缺乏相关的法律依据和具体的操作细则，如果这种现象不能得到有效的遏制，那么网络的暴力很可能转化为现实的暴力，尤其是对于公众隐私权的侵犯严重威胁着他们的人身财产安全和名誉权。政府在这些事件中则往往被架空，或者总是后知后觉，事发之后却陷入无法可依的尴尬境地，这是政府当前迫切需要转变的一个局面。[4]

3.相比传统媒介，网络的新闻不够可靠，虚假新闻频出。从2001年开始，上海市《新闻记者》每年都会评选年度十大假新闻，其中网络虚假新闻的比例已经占到六七成，并且随着新兴媒介的迅速发展，微博也成为网络虚假新闻发布的重灾区，2010年有关金庸逝世的报道就出自《中国新闻周刊》的微博。[5]由于微博的发布呈现即时、匿名、难以查证等特点，使真实情况的核实变得非常困难。而且这些微博大多是官方媒体机构的延伸，所以自然的带有权威性，在公众间产生的影响也十分广泛。如果换成是对公共事件的报道，那么这些虚假新闻很可能激起众多网民的偏激意识，一旦这种意识在网络环境中形成主流，会有更多人——或是恶搞的跟风者，或是盲从的参与者加入进来，很难想象将会带来怎样严重的后果。

三、网络舆情政府治理存在的不足——规范表达新问题

2008年6月，前总书记胡锦涛在人民日报社考察工作时说：“网友们提出的一些建议、意见，我们是非常关注的。我们强调以人为本，执政为民，因此想问题，做事情，都需要广泛听取人民群众的意见，集中人民群众的智慧。用互联网来了解民情，汇聚民智，也是一个重要的渠道”。这足以证明，随着信息化的不断发展深入、“网络政治”的演进和阳光政府、电子政府的全面推进，政府在应对网络舆情的方式和观念上也出现了很大的转变。互联网因其互动性成为各阶层利益表达、情感宣泄和思想碰撞的舆论渠道。“躲猫猫”事件，5.7杭州交通肇事案，邓玉娇案等事件相继成为公众关注的焦点，表明网民参政议政和民权意识正在不断提高，其强大的影响力也日益受到党和国家领导人的高度重视和肯定，并且成为各级政府领导的决策参考。但是，目前政府对于网络舆情的管理仍然存在一些问题，主要有：

（一）网络舆情治理思路定位不当

政府多是在某事件成为网上舆情热点，网民的不满情绪积累到一定程度，舆论对政府极为不利的时候才开始介入干预，错过了引导舆论的良好时机。并且出于对“维稳”等因素的考量，常常封锁信息，不愿直面网络舆论，延误了最佳的宣传时机，陷于被动，反而不利于稳定。当前，在政府部门中，对网络舆情治理思路定位不当主要表现为网络危机意识薄弱，有相当一部分领导干部不会或不屑使用网络，对于网络中存在的危机就更谈不上重视了。究其原因，一是对网络存在偏见，片面地认为网络不过是年轻人的娱乐工具，有许多荒诞、低俗甚至“负面”的东西，不看也罢；二是满足于传统的或既有的工作方法和工作模式，习惯地认为做工作还是靠开会议、发文件、看报纸来得“妥帖”，网络舆论不值得重视；三是不愿意接受来自“虚拟世界”的声音，与其看到和听到不那么“顺眼”“顺耳”的“坏话”“恶言”，不如不看不听，“眼不见为净”。

（二）网络舆情监测预警手段落后

现在的科学技术发展突飞猛进，相应地也出现了一些类似网络舆情监测系统的工具，但是总体来讲，全国各地都稀缺专业的网络舆情分析师，中共烟台市委党校王娟认为“目前网络舆情监控分析主要采用人工方法进行，由于需要实时跟踪监控的网站数量多，形式复杂，内容广，目前人工方法已经难以应对”。因此，很有必要依靠信息技术，建立网络舆情监控分析系统，及时应对网络舆情，应从系统各参与方的角色职责、系统业务流程、总体构架、网络结构、平台建设、数据库建设、应用系统建设、安全保密建设等方面构建网络舆情监控分析系统。危机事件中缺乏相应的技术支持，可能导致政府在危机处理的过程中反应迟缓，延误时机。一些专家官员说话考虑欠周到，引起网民的不满，也可能导致危机升级和双方对立不利于问题的解决。

（三）对网络舆情的研判缺乏标准体系

完备和精准的指标设置是制定网络舆情研判标准的基础。在政府网络舆情治理方面，虽然不少学者研究了网络舆情信息汇集、分析、预警机制，但对于这些机制所依据的具体标准却并没有做出进一步阐述，也没有全面规范的分析指标作为量化依据。从理论和实践的现状看，网络舆情研判仍缺乏标准体系的建立，无法实现舆情网络特性的量化表征，从而影响舆情预警和演化规律分析这两项关键性工作的实施。

四、网络舆情政府治理的对策——规范表达新措施

（一）更新治理观念，树立科学的网络舆情管理方法

我国对于网络舆情的管理应该保持开放、宽容、积极的心态，使网络管理在发展中规范，在规范中调整，在调整中前进。但是政府对于网络舆情的研究不够深入，也确实在思想和执行上存在不足之处，最明显的一点，就是忽视网络整合、交互、针对性强的特点，视发展初期出现的某种程度的失控现象为洪水猛兽，在管理上还没有完全走出一放就乱、一管就死的恶性循环的怪圈。

鉴于网络管理与其他媒体管理的不同之处，政府应该改变管理的策略。首先要做的不是封堵不同的声音，而是立足于增大自己的声音，在网络论坛上勇敢亮出马克思主义的鲜红旗帜。在管理上，应该采取疏导的方式。虽然现在网络上出现的一些抨击社会的偏激言论会引起公众思想的波动，但是政府应沉着冷静，审时度势，不能盲目地一刀切，要有选择性地采取针对性的措施逐一解决，从根本上要抑制公众恐慌和事态恶化，同时加强正确的舆论引导，公道自在人心，让公众作出自己的判断。

（二）及时公开信息，打造政府信息传播的公信力

人民网舆情监测室副秘书长表示：基层政府的公信力正在不断损失。有其他一些单位机构做过一个调查，表明中央政府的公信力最高，省级次之，地级再次，县级最差。[6]提高政府公信力已经成为政府刻不容缓的一项工作。一些事情本来不是什么大事，但是由于和公众的生活息息相关，政府也确实有做得不到位的地方，授人话柄，再经过网络的传播放大，使一些别有用心者有了可乘之机，各种谣言乘虚而入，给国家和社会带来不必要的损失。因此，正确引导网络舆论的重要基础，就是建立一条及时、透明、公开的信息渠道，在第一时间发布全面、准确、权威的信息，提高政府的公信力。

（三）加快互联网监管领域的立法，推进互联网法律体系建设

任何国家都离不开法律，法律是解决纠纷的依据，也是维护社会秩序稳定的重要手段。同样，要想促进我国互联网行业的进一步发展，必须要以法律为支撑，才能使网络舆情监管活动有法可依，使网络舆情监管活动步入正轨，促进我国社会和谐稳定的发展。自1994年国务院公布《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》以来，我国已经初步确立了一整套调整网络空间行为的法律规范体系。

从总体上看，虽然我国出台了一些互联网监管的法律，对互联网上自由发布的信息和表达提出了比较严格的要求，但是在网络空间的管理方面，操作性强的法律规范还很欠缺。法律更大程度上的意义是威慑的作用，使人们在做不违法的事情的时候心存畏惧，实际上现在的大部分网民在此方面的意识也都还很淡薄，受到的惩罚也大多是罚款关门，并没有给违法分子以实质上的触动。鉴于此，我们必须加快网络执法队伍的建设，不断提高网络监管和执法的水平，必须高度重视网络法律知识的普及，加大网络法律的宣传力度，扩大网络法律的影响力，增强网络法律的威慑力。

（四）加强行业媒体对公共事件新闻报道的管理，放大正面舆论

首先要明确的一点是，对公共事件的报道应秉持开诚布公的思想，对于一些可能产生不利影响的消息应该选择合适的时机公开，但不应该否认捏造，削弱政府公信力。对于公共事件的报道，最重要的不是将所有的舆论打压下去以达到维护稳定的目的，而应该是通过报道来达到团结力量、树立信息、共度难关的目的。如果是群体性的事件，那么应该通过报道来澄清事实，促进沟通，防止事态恶化，更好地化解危机。灾害性危机事件处理过程中尽量多发布部署救灾工作的措施和与公众相关的急救或支援方式，在报道的过程中注意对一些容易造成公众恐慌的信息进行筛选并且选择合适的时机发布。再比如在一些危机事件发生后，要尽量去挖掘里面的人文主义关怀的东西，以情感人，让公众既了解情况，又能给他们以内心的触动，这对团结力量是很有帮助的。对于一些类似恶意的暴力破坏活动，政府在报道的时候也应该实事求是地进行报道，但是在侧重角度上应有所不同，无需刻意的隐瞒否认，因为既定的事实是无法推翻的。这个时候就要注意把其中的道理说通，找到立足点，选择适当的时机对一些不负责任的言论进行反驳，应该可以收到比较理想的效果。

（五）加快新平台管理制度建设，拓宽新平台使用新思路

微博作为当前流行的自媒体平台，已与2012年3月16日，在各大门户网站微博全部实行实名制，采取“前台自愿，后台实名”的方式。这当然是一个很好的尝试，但是也有很多问题亟待解决，譬如网民的隐私问题、信息安全问题，以及最重要的，公民的言论自由能否真正得到保障，这些问题都引起了广大网民的忧虑。

虽然微博是一个全新的媒介平台，但是与其相关的研究已经迅速展开。中传媒网络舆情研究所副所长李未柠表示：微博在整合电子政务方面潜力巨大，地方政府如能将本部门、本地区的政务微博、媒体微博、官员微博、本地网民微博协调起来，形成微博矩阵，通过发布信息、联通互动，提升政府部门行政效率，这是政务微博的发展趋势之一。

[1]第32次《中国互联网络发展状况统计报告》发布[EB/OL].http：//www.sootoo.com/content/433582.shtml，2013-07-20.

[2]谢耘耕，刘锐，王平.中国社会舆情与危机管理报告（2012版）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：79.

[3]网络“救援队”的力量 努力弥补信息盲区[EB/OL].http：//news.sohu.com/20080521/n256988780.shtml，2008-05-21.

[4]唐钧.论政府形象与民意思维——政府直面群众与群众博弈政府[M].北京：中国传媒大学出版社，2009：55-57.

[5]汪磊，薛婧萌，李静.新闻传播新锐点[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2010：105-108.

[6]对话人民网舆情监测室副秘书长：基层政府的公信力正在不断损失[EB/OL].http：//forum.home.news.cn/thread/81620499/l.htm l，2013-04-06.