河南省住房保障体系的总体评价

曲俊锋

（河南广播电视大学，郑州 450008）

过去三十年，在中国经济快速发展的背景下，房价也不断飙升，刺激了房地产市场的不良增长，加大了住宅保障的难度和压力。

特别是在当前世界经济低迷、我国外部发展环境复杂严峻的情况下，扎实推进保障房建设，对于扩大内需，保持经济平稳较快发展具有独特的重要作用。河南省住房保障体系多年来取得了一定的成就，但也存在一些问题。

一、河南省住房保障体系现状

统计调查显示，目前河南全省已审批的申请保障房的城市低收入家庭有52.62万户，符合廉租房住房条件的有6.8万户，其中，省辖市2.86万户，县级市3.94万户。人均住房面积8平方米以下的有8个市，分别是开封、许昌、漯河、平顶山、南阳、商丘、驻马店、信阳等；人均住房面积8~10平方米的有7个市，分别是新乡、安阳、焦作、鹤壁、濮阳、三门峡、周口等；人均住房面积10~12平方米以下的有3个市，分别是郑州、洛阳、济源。在河南住房保障方式多以租赁补贴为主，租金补贴标准各地也各不相同，从全省来看，补贴最高的是郑州，为每人每月60元；补贴最低的是开封、焦作等市，每人每月30元（数据来源于河南统计年鉴）。

1.采取的政策和总体思路。

为加快发展公共租赁住房，切实解决城市中等偏下收入家庭和外来务工人员、新就业职工的住房困难问题，推进河南城镇化快速健康发展，近年来，河南省多次出台了关于保障性住房的政策建议和意见。

2011年年初，省政府出台了《河南省人民政府关于加快发展公共租赁住房的意见》。在这个意见中明确提出，今后要把公共租赁住房作为保障房建设的重点。

2012年初，《河南省2012年保障性安居工程建设工作方案》（以下简称《方案》）出台，《方案》明确，河南省保障性住房建设资金主要来自财政性资金和社会投资两个渠道。对于保障性住房的分配，《方案》要求，要确保分配公开透明；对申请对象资格进行严格审查；加强对保障性住房的动态管理，实现及时退出。

尤其是2013年楼市调控“新国五条”出台后，根据规定，地级以上城市要把符合条件的外来务工人员纳入当地住房保障范围。郑州市很快将这一政策精神贯彻下去，在廉租房对象应保尽保的基础上，公租房覆盖面扩大到城镇常住人口，包括新就业职工和来郑务工人员。

2.建设和供给现状。

来自河南省住房和城乡建设厅的资料显示，2007～2012年，河南省开工建设保障性住房137.3万套，竣工65万套。2013年将新开工建设保障性住房40万套，竣工30万套，把具备条件的农业人口纳入城镇住房保障体系。

（1）主要类型。

众所周知，多年来，我国的保障性住房主要包括三种：经济适用房、廉租房和公共租赁住房。但是由于经济适用房具有产权性质，在运作中就产生了很多的寻租空间，因此专家们一直在呼吁保障房应以租赁保障为主，产权保障为辅。就河南省的情况看，也是如此。2013年伊始，郑州正式取消了经济适用房，同时，将对廉租房和公租房进行并轨建设，实现了“三房合一”。这将有利于把有限的保障房建设资金集中起来，逐步建立“以租为主”的住房保障体系。

（2）建设和供给情况。

2012年，河南全省保障性安居工程新开工量为41.69万套，实际分解落实860个项目、43.6万套，完成责任目标的107%；基本建成22.5万套，完成投资410亿元。2013年，全省保障性住房建设目标为开工40万套，基本建成30万套。即使是这样，网络调查数据仍然显示，58.9%的网友认为目前河南的公租房、廉租房的建设跟不上百姓需求，即供给不足。

究其原因，主要是这些开工建设的保障性住房并不能完全进入保障房供应链，最终通过“正规”渠道流向市场的房源不足整体的60%［1］。余下的40%里面包含了一部分企业职工的单身宿舍，也有一部分开发商打点、疏通关系的房源。

（3）融资情况。

来自河南省财政厅的数字显示：2007年至2012年，全省住房保障累计支出474.4亿元，加上实施保障性住房融资计划筹措的136.5亿元，合计610.9亿元，支持开工建设保障性住房137.3万套，竣工65万套，累计通过廉租住房租金补贴保障36.46万户，基本解决101.46万户城镇低收入家庭住房困难。2012年河南省通过发挥省级融资平台作用，受理并核准统贷统还项目211个，贷款规模76亿元。对保障性安居工程建设用地实行计划单列，做到了优先供应、应保尽保。

二、河南省住房保障体系的主要贡献

保障性住房不仅可以改善低收入人群的居住问题，一定程度上遏制房价的进一步上涨，同时也可以推进我国的城镇化进程，刺激低收入人群的消费增长。

1.推进城镇化进程。

正如我们所知道的，中国内需最大的潜力在城镇化，这是我国经济发展的长期动力之一。河南作为我国的农业大省、产粮大省，城镇化进程一直推进得并不迅速，城镇化率远远低于全国平均水平。统计数据显示，2010年我省城镇化率为37.7%，低于全国平均水平8.9个百分点，居全国倒数第5位；2011年底达到40.6%，同年全国的平均水平为51.27%，低于全国10个百分点。2012年，河南省城镇化率达到42.4%，比2007年提高8个百分点，而全国是52.57%，仍低很多［2］。

但是，同时也应看到，从2008年至2012年，河南省城镇化率年均增长近1.8个百分点，成为本省历史上城镇化发展最快的时期。应该说，这与我省加快保障房建设力度是密不可分的。众所周知，住房问题关乎千家万户，保障性住房作为一项重大的民生工程，是满足中低收入家庭基本居住权的前提，也是体现社会公平，保障国家稳定的必备条件。要实现城镇化，新增城镇人口要由村民转化为市民，改变的不仅是传统的生活方式，还涉及更多的生活保障。农民工、刚毕业的大学生等群体都有大量的保障性住房需求。加强保障性住房，对于降低城市门槛、稳定劳动者生活、加快城镇化进程的作用显而易见。

近几年来，河南省不断放宽保障房政策，把具备条件的农业转移人口纳入城镇住房保障体系，加强了城市新区、中小城市、城乡接合部的公共设施建设，切实地解决了一部分进城务工人员的居住问题，也有力地助推了我省的城镇化进程。

2013年河南省“两会”上，河南《政府工作报告》（以下简称《报告》）把“加快推进新型城镇化，促进城乡发展一体化实现新突破”列为2013年重点工作。《报告》提出，从2013年起，河南省城镇化率每年年均要提高2个百分点以上，2017年城镇化率要达到52%以上，比2012年增长约10个百分点。数据显示，城镇化率每提高一个百分点，我省将新增100万城镇人口。我们靠什么完成这个艰巨任务？保障房建设依然是基础。显而易见，只有保障房措施到位，才能加快中小城市的发展，促进新型农村社区建设，达到我们的预期目标。

2.拉动投资。

近几年来，随着房地产调控力度不断加大，投资也在一定程度上有所下滑。但保障房的建设一定程度上对冲商品房调控的效应，在商品房调控的大趋势下拉动了城市基础设施建设、建筑材料，如水泥、钢材和银行信贷、家居等行业的需求增长，部分地抵消了经济下行的风险。权威测算显示，2010年新增的75亿元廉租房建设投资及其所带动的地方和社会投资，拉动了钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨。同时期国家安排的17亿元中央投资用于棚户区改造基础设施工程建设，拉动了铸铁消费量两万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨。分析表明，从2011年的情况看，全国超过1万亿元的保障房投资完成额可对冲商品住宅30%的投资下滑。

根据2013年《河南省政府工作报告》的要求，未来5年，河南要进一步提高城镇化率达到52%以上，这意味着今后5年我省将新增城镇人口近千万人，而一个农民的市民化将带来30万元的投入，这又意味着，这些农民转化为市民，每年将拉动6000万元的投入。

3.刺激消费。

从2012年的情况看，我国消费形势出现了“V”字形走势，全年消费增长拉动我国经济增长51.8个点，投资拉动50.4个点，消费已经超过了投资，成为拉动经济增长的重要动力。

加快建设保障性安居工程，在一定程度上为扩大消费创造了有利条件。与商品房不同，保障房的入住率相对较高，要住进保障房，从装修建材，到家电、家具的购买是必须的。以家电行业为例，按照全省每年40万套保障性住房测算，保障房对家电市场的拉动幅度最高相当于商品住宅房的75%。

对中低收入人群而言，高房价和高房租是对他们即期消费的强力挤压，贷款购房则是对未来消费的长期挤占，当人们不必为市场高价住房而大量耗费家庭收入的时候，他们的实际财富总量份额也会明显上升，所节余下来的大量现金和部分储蓄也就很自然地用于扩大自己的消费，提高消费水准。

4.对房地产市场的补充和影响。

在现代社会，居者有其屋早已超越个人消费的范围，成为一个涉及保障公民生存公平和生存权利的重要问题。中国改革开放30多年，在解决温饱之后如何进一步实现百姓安居，也成为当政者必须面对的一个重要民生课题。一个对公众负责任的政府，必须要为社会中低收入人群提供充分的住房保障，实现居者有其屋。

保障房投资力度的加大，保障房供应量的不断增加，不但一定程度地控制了高房价，有利于防止房价和销量的暴涨暴跌，更好地落实了房地产政策的调控。农民要进城，“80后”要结婚，但他们承担不起高房价，买不起大房子，他们所需求的就是“低标准的小户型”，保障房建设的加快也缓解了人们急于买房的心理，减少了潜在购房人的数量，遏制了低收入阶层对居住刚性需求的恐慌，极大地改善了城市低收入居民的居住条件，从而形成了对房地产市场的有力补充，这对于改善民生、促进社会和谐稳定都具有重要意义。

从河南的情况看，这几年正是保障房建设的加快，有效地缓解了房地产市场的供需矛盾，补充了低收入阶层居住需求的供给空白，促进了城中村改造的实施和开展。仍以郑州为例，目前，郑州市已实施拆迁的村有33个，拆迁面积约1075万平方米；已开工建设的村有29个，在建房屋面积约496万平方米。根据郑州新型城镇化建设的统一部署，2013年，郑州启动城中村改造项目31个、合村并城项目38个、新型农村社区项目24个，当然这也必须是以保障房建设为基础的，安居工程到位，是对房地产市场的有力支撑。

三、主要问题

由于房子问题牵涉千家万户，利益纠结十分突出，各地情况又相当复杂，因此，保障房建设在实际过程中出现了很多问题。

正在展开的保障房建设目前遇到的最根本问题是前期的工作谋划不足，从土地供给、任务制定到政府的审批都很快，但是在建设、管理与分配环节却快不起来，这已经成为影响保障房建设效率的最根本原因。

1.项目设计方面的问题。

2012年8月河南省审计厅对全省6个省辖市保障性安居工程的审计结果显示，这6个省辖市廉租房的空置率高达51.3%。究其原因，一是廉租房的配套设施进展缓慢，生活条件、教育设施等都还不能跟进；另外，很多廉租房主要以外围区域的建设为主，多建在偏远地区，交通不便，大大地增加了百姓的通勤时间和交通成本。老百姓生活不方便，不太愿意搬过来住，房屋空置也成为必然。比如，网络调查显示，在“对于郑州市保障房目前的建设地点及配套，您满意吗？”的调查中，63.6%的网友选择了“不满意，位置太过偏僻不方便出行”。

2.资金难题。

河南省保障性住房资金主要包括：中央财政的专项补助资金、省市县财政公共预算安排的资金、住房公积金增值收益安排的资金、从土地出让收入中安排的资金、地方债券安排的资金等。但受制于地方财政现状，资金落实起来并不顺利。

一方面，住房公积金制度基础比较薄弱，保障房建设能够从中提取的资金规模远远不能满足需求。同时，财政资金支持不足、来源渠道不规范、资金不稳定都成为保障房建设资金筹措中最突出的问题。

为此，不少地方依靠融资贷款来筹集资金，2013年初，我省向国家开发银行贷款筹措资金136.5亿元。但是，保障性住房投资回收期比较长，配套、维护和建设用地拆迁的成本比较高，尤其廉租房、公租房不能出售，租金又低于市场，所以资金正常循环周转方面会受到很大的限制，资金的良性循环难度增大。大量的贷款无疑积聚了地方政府性债务的风险，同时也可能影响到保障性住房建设任务的如期完成。

3.质量管理问题。

2012年，保障房领域频频爆出的“房危危”“房脆脆”、郑州“房妹”等事件都充分暴露了省内还是有一些地方在保障房建设和管理中存在巨大的监管漏洞。

保障性住房相对商品房而言，开发企业、施工方的利润空间都相对较小，为了降低成本，这些企业极易在建设工程中偷工减料。近两年，各地的保障性住房就频频出现墙体开裂、楼板漏水、使用“瘦身钢筋”等问题，在郑州甚至出现过保障房项目被查出混凝土不达标或者质量存在严重缺陷，已经拔地而起的保障房被推倒重建的情况。另外，保障房的安全隐患较多、材料报验和工序验收把关不严、项目管理人员不到位等问题都严重影响了保障房的质量。为此，河南省于2012年8月出台 《河南省保障性安居工程质量集中投诉事件处理应急预案》，建立健全了工程质量投诉应急处理机制。

4.保障房分配问题。

对于保障房的分配管理，目前来看主要存在两大难题。

一是低收入家庭认定难，人口变动、收入财产等信息尚未实现共享，致使一些不符合条件的家庭搭便车，利用职权占用保障房、骗购骗租行为时有发生，甚至一些廉租户有漏洞可钻，把廉租房租给他人。而一些符合条件的家庭却得不到应有的保障。

二是项目后续管理难，管理过程中动态监管难，因保障房的居住对象为低收入家庭，不仅涉及物业、户籍和低保等管理问题，甚至还影响到区域经济发展，因此各地方政府对保障房的建设和管理积极性不高，房屋建成后存在分配难、接收难、管理难等现象。同时由于缺乏事后监督、退出及制度不健全，不符合申请条件或者因为经济水平的提高而不再符合条件的用户不肯退还社会资源，也造成了公共资源的浪费和分配的不公。

总之，近年来河南省保障性住房建设取得了可喜的成绩，但也还存在很多的问题。下一步，如何利用市场手段破解保障房的融资难题，如何让保障性住房的分配更公平、公开等应该成为我们研究的重点课题。

［1］ 太阳下的保障房［EB/OL］.新浪网 http：//hn.house.sina.com.cn/news/2012-12-28/10391295726.shtml，2012-12-28.

［2］ 未来五年河南城镇化率要提升10个百分点［EB/OL］.新浪财经 http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130122/145214 364794.shtml，2013-01-22.

［3］ 李富华.我国廉租房制度的沿革及对策探析［J］.郑州航空工业管理学院学报（社会科学版），2012，（02）.

［4］ 郭安元.从深圳“名单门”事件到我国保障性住房管理［J］.当代经济管理，2011，（06）.