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消防执法责任审计监督机制探讨

2013-08-15王慧英

关键词:监督制度消防行政

王慧英

(郑州市公安消防支队,河南郑州 450006)

“一切有权力的人都会滥用权力,这是万古不易的经验。要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[1](P154)1999 年,国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999]23号),明确要求各级政府及其工作部门加强制度建设,严格行政执法,强化行政执法监督。党的十六大提出“加强对执法活动的监督,推进依法行政”,党的十八大提出“严格规范权力行使,加强对领导干部特别是主要领导干部行政权力的监督”。2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,不仅要求加强监察、审计等专门监督,还指出要“探索层级监督的新方式”,“创新层级监督新机制,强化上级行政机关对下级行政机关的监督。”消防执法监督制度相伴消防执法活动而生。随着消防执法规范化建设向纵深发展,消防执法监督机制也不断创新和完善以促进消防行政权力的规范运行,解决易发的消防执法腐败问题,不断回应社会群众的新期待和新要求。近年来,各地公安机关消防机构纷纷尝试开展了消防执法责任审计监督机制,研究结合河南开展消防执法责任审计的实践,解析消防执法责任审计监督制度的内涵和意义,以期对我国现有消防执法监督制度的完善进行有益探索。

一、消防执法责任审计监督制度的由来

消防执法责任审计是立足于现有的消防行政执法内部监督制度,为解决消防执法现实中存在的突出问题和矛盾,尝试进行的监督制度创新和完善。取名为执法责任审计监督,一则借鉴经济责任审计的制度理念,审查消防执法行为规范性,重点是审查执法权力与利益关联的真实性和合法性,突出解决执法廉政问题;二则借鉴经济责任审计的审查程序和规则,由独立于执法部门之外的专业人员或审计人员负责组织,运用审计工作的程序和方法审查、评价消防行政执法行为运行的有效性。下面以河南为例研究这一制度。

(一)执法档案审查监督制度

为解决执法干部或者负有执法责任的领导干部在离任时突击办理许可案件、执法档案缺失或管理混乱等问题,从2005年起,河南省郑州等地尝试在负有执法责任的领导或者执法干部离任前,除了组织财务、审计人员进行经济责任审计外,还同时组织执法、法制人员对其所在执法单位或者本人承办、审核、审批的执法案件进行集中清理,对涉案财物、罚款收缴等进行审查,将查清的执法档案资料移交下一任领导或者该单位。这项工作的开展不仅引起基层执法单位对执法档案管理的重视,在一定程度上起到规范消防行政行为的效果,而且形成了河南开展执法责任审计监督的制度基础。

(二)执法离任审计监督制度

河南总队2010年出台了《河南省公安消防总队执法人员执法离任审计暂行办法》,其初衷在于使负有执法责任的干部双方在交接时能够做到“交得清楚,接得明白”,不至于领导离任后执法工作成为“一笔糊涂帐”,造成工作被动和混乱。各地总队及支队也尝试开展对消防执法责任的审计监督。河南启用的是经济责任和执法责任“双审计”的工作模式。成立审计工作领导机构,抽调纪检、审计、财务、法制人员等专业骨干对负有执法责任的领导干部离任时进行集中审计。一年的执法责任审计发现执法行为中存在问题200余项,下达督促整改通知书80余份,提出审计意见和建议90余条,在全省消防部队内外引起了强烈反响,得到全省领导干部及执法人员的认可。

(三)执法责任审计监督制度

为充分发挥执法离任审计的效果,河南总队着手组织防火、法制、纪检、审计、财务等专业人员,尝试整合监督力量,创新监督模式,研讨起草执法审计监督制度。2011年初出台了《河南省公安消防部队领导干部执法责任审计评价实施细则(试行)》和《河南省公安消防部队领导干部执法责任审计量化评分标准》,从执法离任审计拓展到执法责任审计,对负有执法责任的领导和一般执法监督干部实行了全覆盖,初步形成河南消防执法责任审计制度的架构和内容。执法责任审计制度主要在充分论证当前消防监督执法中存在涉及执法责任、执法廉政风险关键环节的基础上,进一步明确和完善执法责任的审计程序、审计内容、审计方法和审计评价规则,力争做到突出责任,规范执法责任审计行为,服务消防执法规范化建设。

二、消防执法责任审计监督制度的价值理念

消防执法责任审计监督制度是变执法、纪检、督察、审计等多个部门平行监督为多个部门合力监督,有效克服和弥补以往多部门各自为政形成的空隙,采取政治纪检部门或者政治审计部门牵头,各部门共同参与、分工协作,特别推行经济责任和执法责任“双审计”制度,不仅有效整合了审计资源,也提升了监督制度的含金量和影响力。

(一)现行消防执法内部监督制度的补充和完善

我国目前的消防行政执法监督制度有很多。一方面体现在消防行政执法过程中形成的集体议案、行政审批、专家论证、技术复核、法制审核、处罚裁量等执法制度,从消防执法规范化建设的角度实现对消防行政行为运行的控制和约束。另一方面体现在消防执法内部监督制度,主要有执法单位上下级之间、执法单位内部的日常执法检查、执法工作督导督查、执法工作绩效和目标责任考核、网上执法督察与执法案卷质量的评查,实现了对各类消防行政执法行为进行的事中监督和执法案卷、执法效果的事后监督[2](P235)。但在实际操作中,各地一定程度上出现了集体议案、法制审核等执法制度流于形式,内部督察、检查和考核制度因为多是执法部门内部操作落实,力度和深度不够,发现问题不宜触动决策层,一些制度落实有疲于应付现象,偏离制度设计初衷。执法责任审计监督区别于上述监督制度在于:一是审查执法领导的执法责任,直接触及执法权力运行的决策层;二是审查执法行为是否存在突出的倾向性问题,触及执法权力运行的深层次问题及执法廉政问题,意图纠正执法理念存在偏差、减少执法行为不廉的问题及执法不作为、乱作为、违法作为等现象。

(二)纪检部门监督范围和权力的扩大和延伸

纪检部门的执法监督在制度设计上常以总结事故案件经验教训、实施教育引导、制定执法人员禁令和“高压线”等规定为主,案件主要是从举报投诉、违法违纪线索进行查处。纪检部门的监督工作难以主动延伸,对执法过程的控制明显缺失,也无法打破执法权力运行的各种“潜规则”,致使消防内外界均认为执法部门为消防部门的“热点”岗位,执法领导干部均看重执法权力,忽略执法责任。尽管采取了执法热点岗位人员定期轮岗、负有执法责任的领导异地交流任职等措施,但依然不能抵制和彻底解决执法不廉的行为,个别人甚至认为“有权不用,过期作废”,想尽一切手段利用执法制度漏洞和盲区谋求不当利益。执法责任审计监督让审计焦点放在负有执法责任的领导干部身上,审查内容放在廉政风险较大的执法权力运行的关键环节上,改变了以往只查执法违纪违规案件的单一监督模式,用纪检部门的监督视线和触手审查执法权力运行的全过程,排查和防范执法领域易出问题的风险点。

(三)经济责任审计核心理念的借鉴和运用

从法律规范的角度看,审计就是对经济权力的运行和对经济责任的审查,是一种国家法律规定的专门的监督机构。经济责任审计审查的是经济决策质量、经费物资管理、会计核算情况等内容,具有可定性和定量分析的特质,审计评价的是经济财务管理规范[3]。在消防监督执法工作中,涉及执法责任的重要指标也具有可定性、可量化性和可对比性,发现的执法问题具有可整改性,那么,采取审计规则对执法责任进行定性和定量分析评价就具有了可行性。通过执法责任审计可以客观评价被审计对象的依法履职能力、执法质量和执法效果,发现问题实行审计督办整改,使执法工作中存在的问题暴露实质,可以促进执法工作的规范、高效。从内容上,经济责任审计与执法责任审计既有关联,又有区别。如经济责任审计审查消防行政罚没款收入和接受社会捐赠收入等的管理和适用是否合法、合理;执法责任审计审查经济行为与执法权力是否有不当关联,与具体执法案件的办理有无不当关联,罚没款收入与行政处罚罚款决定是否一致,是否存在执法权力滥用和违法使用执法权力等问题。审计关联责任运用审计程序评价执法岗位的领导责任,审计结果又意味着对领导干部的整体评价,直接影响职务升迁。审计报告的严肃性决定了开展执法责任审计工作具有深远价值。

(四)绩效评价和行政问责规则的吸收和尝试

从制度渊源上讲,绩效评价和行政问责是西方资本主义国家在发展进程中随着政府职能迅速扩张、民主政治体制不断进步、公众对优化政府职能、评估政府绩效、问责政府责任的制度回应[4](P180)。美国的政府审计实践已经逐渐从财务审计推进到了绩效审计,财务审计检查资产管理的真实、合法,绩效审计则是财务审计的拓展和延伸。绩效审计的内容:一是对资源使用的经济、效率和效果的审计;二是对被审计单位履行其职责过程的审计[5]。我国处在政府职能转变的关键时期,绩效考评和行政问责已成为近几年来各级人民政府及有关部门不断推进和深化的监督工作机制。消防执法责任审计监督机制即是尝试从执法工作完成和执法质量的业务单项考核变为从执法履职能力,行政责任问责,执法社会效益的角度审视、评价执法权力的运用,从执法责任角度审视和评价执法单位执法权力运用是否合法、合理。

三、消防执法责任审计监督的制度架构

(一)执法责任审计对象

审计对象是承担消防行政执法职责的领导干部和执法人员,领导干部执法责任审计对象分为单位领导干部和部门领导干部。单位领导干部是指支队长、分管防火工作的副支队长、大队长(消防科科长)、教导员;部门领导干部是指防火处处长、科长。

(二)执法责任审计内容

审计内容主要是指执法权力决策和执法行为的合法性、效率性和效果性。合法性是审查执法行为的真实性和规范性,通过检查执法重大决策、执法案件质量来实现。效率性是审查消防执法行为的工作效率。如任期内执法案件办结数量,检查案件办结率、超期率,以及不合格案件涉嫌违法行为查处情况等。效果性是检查执法行为的社会效果和执法廉洁性。如消防行政许可案件的合格率,监督检查中督促火灾隐患的整改率,行政处罚及强制案件的执行率;检查涉及消防执法的信访、诉讼案件办理情况以及执法廉洁自律情况等,审查重点是权力与利益的连接点,是管理与被管理利益的连接点。

(三)执法责任评价规则

一是依据执法制度规定贯彻落实情况,评价被审计单位依法行政的表现;二是依据执法工作基本情况,包括执法工作量、执法质量和社会满意度评价审计对象履职表现;三是依据消防行政许可、建设工程备案抽查的合格率及跟踪服务情况评价审计对象消防行政服务能力;四是依据办理案件效率、罚款捐赠收缴管理、执法廉洁自律情况评价审计对象廉洁从政的表现。具体评价采取定性和定量相结合,定性评价规定了评价规则中一票否决项,也就是直接判定项。定量评价突出行政许可“通过率”,办理执法案件的“超期率”,行政处罚的“到位率”,强制案件的“执行率”,不合格案件的“销案率”,信访案件的“办结率”和审计问题的“整改率”等重要指标。根据定性定量评价进行综合分析,进而形成审计评价的报告。

(四)审计结果运用规则

对综合评价为“好”者同等条件下优先提拔使用;综合评价为“较好者”,不影响提拔和使用;综合评价为“一般”者,要诫勉谈话、限期整改、调整交流,一年内不得列为选拔对象;综合评价为“差”者,要视情况做出免职、安排退出现役或给予纪律处分。审计问题规则一是实行内部公开。将审计报告和审计问题向执法单位公开,主动接受单位内部对审计结果的公正性进行监督,审计问题将是执法部门研究制定改进措施的资料。二是审计结果移交。审计过的执法文件、执法台帐、执法案件档案及其证据资料要进行移交,采取移交给本执法单位的党委或者移交给下一接任执法工作的责任人。三是审计问题的移交或者督办。对执法责任审计发现的问题分类、分性质进行处理。对发现的执法过错和执法问题下发督办通知书,进行跟踪督办,对执法过错进行责任追究;对发现的违纪、违规线索及时移交纪检部门予以查处;对发现的违法线索及时移交司法部门处理。

四、消防执法责任审计监督制度的实践效果

实行执法责任审计监督是一种新的尝试,实践证明对促进执法工作质量的提高是有效的。从各地实践看,消防执法责任审计工作初步形成了对执法工作监督的常态化,从对负有执法责任的领导和执法干部开展执法情况的审计评价延伸到对一个单位执法情况的整体评价,把与执法行为相关联的主管领导、分管领导、执法当事人实行责任捆绑,形成了由点到面、点面结合的执法审计监督模式,实现了对现有消防执法监督机制的有效补充,推动了执法规范化建设水平和执法效益的提升。

(一)执法责任审计有助于执法理念转变和执法队伍素质提升

一项新政策、新制度的出台必然带来人的思想观念的变化。执法责任审计监督审查的是执法责任,并将执法责任与执法干部的依法履职能力评价和个人晋职挂钩,审查内容突出了执法过程和结果的统一、执法行为与效果的统一,强化了对执法过程的监督控制,树立了正确的导向。如执法责任审计发现执法工作存在倾向性问题,排查出执法领域存在的执法理念有偏差,执法态度不端正,执法行为不规范等问题,无疑会给执法人员执法素质教育提供活生生的案例,对执法理念的转变意义深远。同时,执法审计涉及到对执法人员的职务晋升和执法能力评价,客观上也激发了执法干部提高自身素质的主动性和积极性。

(二)执法责任审计有助于消防行政执法质量和效益双提升

消防执法责任审计制度促进了消防执法活动从“监督管理型”向“监督服务型”的转变。一是执法审计问题实行跟踪督办、重点问题挂牌销案制度,解决了一批执法中长期存在的问题,提升了消防执法的质量。2010年以来,河南总队在执法责任审计中共查阅案卷46 285卷,电话回访群众5 560人次,发放调查问卷5 350份,发现问题627条,当场帮助整改问题193条,下发督办整改通知书216份,督促整改问题386条。二是提升消防行政执法的社会效益。消防行政许可是社会公众关注的焦点和热点,是执法廉政关注的风险点,也成为河南执法责任审计的重点内容,通过审计监督和督办整改,2011年全省消防行政许可通过率由62.3%上升到80%以上。消防执法责任审计通过对案卷资料审查,强调运用对案件当事人进行回访的手段,关注执法相对人的满意度和认可度,并将其作为执法责任审计评价的一项重要指标。此举后,各地公安机关消防机构在当地政府行风政风评议中的排名明显提升,社会满意度亦逐步提升。

(三)执法责任审计有助于执法廉政风险水平的提升

执法责任审计对执法活动的全过程尤其是关键环节形成的跟踪控制成为执法廉政建设的有力推手。执法责任审计审查和审计评价结果的运用对执法干部成长提供了预警信息,如一些领导干部因为审计结果被调离执法岗位、诫勉谈话、取消后备干部资格,甚至推迟晋职等,这使负有执法责任的领导干部深刻认识到执法责任不仅是法律责任,也是一种政治责任,且与自己的政治生命密切相连。利用执法责任审计的典型案例进行反腐倡廉教育,取得了“查处一案、警示一片、影响一方”的良好效果,构筑了执法廉政建设的坚固屏障。

消防执法责任审计监督制度是公安机关消防机构在对现有制度存在问题进行分析和研讨的基础上尝试的一种内部监督制约制度,它是对现有消防执法监督机制的一种有益补充,是对消防执法运行规范化工作机制的积极探索。究竟执法责任审计的定义和界定范围是否科学和准确,还需在今后的实践中进一步探讨和研究。

:

[1][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].北京:商务印书馆,1961.

[2]李佑标.消防行政执法工作实务指南[M].北京:中国人民公安大学出版社,2012.

[3]闫照志.论企业经济效益审计及其发展[J].企业经济,2010,(7).

[4]周亚越.行政问责制研究[M].北京:中国检察出版社,2006.

[5]李璐.新公共管理运动队美国政府绩效审计的影响及其启示[J].管理世界,2009,(10).

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